浅谈我区当前行政执法中存在的问题

浅谈我区当前行政执法中存在的问题

【摘  要】：依法治国是党中央提出的治理国家的基本方略，要认真贯彻依法治国方略，构建和谐西藏，就必须切实全面推进依法行政。我区作为一个以藏民族居民为主的民族区域，要严格按照党中央提出的基本方略，认真贯彻依法治区方略，全面推行依法行政，维护社会稳定，建设社会主义和谐新西藏。本文针对我区行政执法的现实状况，对构建和谐西藏产生的不利因素进行分析，并提出解决的对策。

【关键词】：  依法行政    行政违法  对策

【正  文】 随着我区经济社会的日益繁荣，社会秩序的良性运作显得更加重要，而社会秩序的良性运作、社会稳定和谐社会的建设必须依靠强有力的行政执法加以维护。然而，经济基础决定上层建筑，由于西藏经济发展的滞后，导致我区行政管理的各个领域存在缺陷，尤其在行政执法这一领域存在的问题更为严重。这些因素直接或间接的对构建西藏社会和谐造成一定的不利影响。这其中既包括经济方面的原因，也包括人为的因素。其中人为因素可分为两类，既执法者的原因。本文仅从人为方面分析我区行政执法中存在的问题，并就行政执法的良性运作提出对策。

一、公共管理与行政管理的关系概述

长期以来，有关公共管理与行政管理之间的关系是人们争论的焦点，一种观点认为，公共管理与行政管理是有区别的，二者不能等同。另一种观点认为，公共管理就是行政管理，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。笔者认为，研究公共管理与行政管理的关系要与中国目前的理论与实践结合起来，不能仅仅以国外学者的观点为依据。以目前我国公共管理学界对公共管理概念的鉴定，公共管理是指公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。其主要内涵包括以下几个方面，一是公共管理的主体是公共组织。二是公共管理的客体是社会公共事务。三是公共管理的目的是实现公共利益。四是公共管理的过程是公共权力的运作过程。从其内涵看，公共管理的范围要远远大于行政管理的范围，行政管理的主体是国家行政机关，当然国家行政机关也是一种公共组织，理所当然地属于公共管理的范畴；行政管理的客体是社会公共行政事务；行政管理的目的是实现国家行政政策，服务公共大众，达到公共利益最大程度的实现；行政管理的过程就是国家公权力的实现过程，是代表国家权力的行政主体运用国家授权实现公共管理的行为。综上所述，行政管理实际上就是公共管理的一个部分，而公共管理所涵盖的内容是十分广泛的，它既包括企业管理公共管理、市场公共管理、事业单位、社会团体公共管理等等。因此行政管理应该是属于公共管理领域的，而是不有人认为的将二者对立或是完全等同的。综合以上几种观点，第一种是将二者对立起来，姑且称之为对立主义，第二种即为等同主义。笔者认为二者应该是包含关系，因此，姑且称之为包含主义，即公共管理包含行政管理。

从我区目前的行政管理的现状看，存在的问题主要在行政执法这一领域，例如大量的行政不作为、行政作为明显不合理，甚至违法行政等等，已经显得与我区当前的经济发展形势不相适应。由于行政执法过程中的这些原因导致的一系列社会问题也正对构建和谐西藏产生着广泛而深远的影响。因此，笔者认为，对现阶段我区行政执法中存在的问题及其对策进行深入的研究探讨是非常必要的。

二、  当前我区行政执法中存在的问题

在我区的现实工作中不难发现，由于执法者自身的原因而导致的行政行为的不合理甚至不合法事件仍然存在。主要是由执法者的素质和执法者枉法行政这两个方面导致的问题：

（一）、因执法者的素质引起的问题。

受经济文化等各方面因素的影响，我区行政执法者的素质相对内地普遍不高，特别是在一些基层，一些行政执法者在具体执法的过程中，不按法律条文执法。如某县32名行政执法人员当中，大专以上只有7人，高中以下占到了13人之多。这样一来，就有可能歪曲政策和法律，给不合理行政和违法行政埋下了苦果。

1、行政执法人员执法水平差。一些执法人员证据收集、保全能力低，从而导致对违法政策的行为不依法查处甚至不移送刑事案件的现象发生。具体在刑事案件而言，行政执法案件中构成犯罪的，大多数为结果犯，有的用具体数字表述，有的则用“情节严重，性质严重”等模糊概念表述，在实践中不宜把握。尽管有的案件有司法解释，但行政执法部门对司法解释知之甚少，在案件处理中，往往是就低不就高，以理解和掌握的政策法律结案，致使有些触犯刑律的犯罪嫌疑人未受到刑事追究，放纵了犯罪。另外，收集固定证据是专业性很强的一项专门工作，一方面，法律对证据形式、证明方法有特殊要求，另一方面，对证据材料的调查、收集、审查必须符合法定程序；同时，证据由于时间或其它原因，有灭失或难以提取的困难，固定和保全证据也显得尤为重要，行政执法人员使用证据的专业水平低，要么程序不合法，要么证据不能证明犯罪，致使有些刑事案件降格处理，导致打击不力，放纵犯罪。

2、作为主体不合法。主要是“越权执法”情形的存在，这类问题的集中反映在违法职能分工、违反层级分工和违反地区管辖三个反面。由于执法者不能正确认识自己职权的范围，从而导致了在具体执法的过程中出现“该管的不管、不该管的乱管”现象。例如在一些比较落后的农牧区，一些执法者认不清事件的性质，城管人员对治安事件也作处理，公安人员也将税收事务纳入自己的管辖范围，当然这些都是以非书面的形式出现的。再者，当前我区对双语的普及还不到位，一些行政法规是用汉语发布的，而在执法环节上又是靠那些对汉语一知半解，甚至是用藏语的语法习惯去理解法规政策，从而导致了在实践中不依法办事。

（3）作为不合理。行政行为的实事要注重一个基本的行政法原则，即合理行政。就是指行政机关在具体的行政执法过程中所作出的行政行为应当具有理性，属于实质行政法制的范畴，尤其适用于裁量性行政行为。行政行为的理性主要表现在以下三个方面：第一，公平公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。第二，考虑相关因素原则。即作出行政决定和进行裁量，只能考虑与案件有关的相关因素，不得考虑不相关因素。第三，比例原则。行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。然而我们看到的是一些行政执法者是照搬照抄，根据具体事件对法律法规的条条框框，一旦对不上就束手无策，进而违法乱裁，甚至做出与我区经济发展与社会生活习惯极不相适应的决定。具体表现在以下几个方面：

①、人为增加审查和执法环节。以内部操作过程的繁琐为由对抗法律的相关规定，给当事人带来不必要的麻烦。一些执法部门将本应由一个机构办理的审批事项，分解到多个内设机构进行审批，或者人为的制定一些内部规定，将本应由本机构日常工作事务故意分为星期一、三、五，星期二、四分别办理，但对这些规定又不公告于众，只是在当事人申请办理时才告知：“今天不办理此业务”，让申请人疲于奔命。以某地区办理户口转移手续为例，本应由当地公安局统一办理的手续分为公安处、公安局、派出所等不同部门。

②、处理显失公正。一般存在以下情况：a、处罚种类选择不合理。如本可以给与警告或罚款处罚的，却选择了行政拘留；共同违法案件中，两个相对人违法情节相当，处罚种类却差异很大，具有明显不合理性。这一具有普遍性，不管是在城镇还是在广大农牧区，都有大量此类问题存在。b、处罚幅度有较大差异。一般出现在对共同违法行为的处罚上。例如对群体性相对人的处罚上，在情节相当的情况下，处罚数额有很大差异。

③、相对人有法定从轻、减轻处罚的情节，在具体的处理上却没有体现。例如法律规定处罚幅度是1000-3000元，相对人有应当从轻处罚的情节，但执法人员却根据相对人的态度和有无关系来处罚，如无人情关系或态度不好的仍以3000元处罚。

(4)、作为不精致。这主要是指工作作风问题。我区许多行政执法者都有一种职业上的优越感，错误地认为当事人申请是在“求自己办事”所以在具体事务的处理上态度难以令人满意。①、工作人员办理具体事物态度“冷、狠、硬”，对待当事人“门难进、脸难看、话难听”。这种现象的存在有可能造成两个方面的负面影响：一方面，不能体现公共服务精神，造成管理部门与广大农牧民群众之间隔阂大；另一方面，由于隔阂存在，缺乏沟通，不利于行政机关准确掌握情况，从而影响了办理事务的质量和效率。②、工作中粗心，拖延、散漫执法。从我区行政执法看，这种现象在各个部门仍然存在，有的甚至十分严重。很容易在具体工作实际中出现错误，如某地的一个税务机关，在对一纳税人的税额计算时出现了失误，致使纳税人三年多缴纳税款达3万余元。③、暴力野蛮执法。这主要表现在执法手段的选择上，既不能体现“合理执行职务行为”的要求。包括殴打、辱骂当事人，刑讯逼供，违法使用警械，未发现指当事人甚至证人的人身自由，采用具有较强破坏性的调查取证手段，任意收缴、扣押当事人的财产等等。

 （2）、因执法者的违法行政导致的问题。

    因执法者的素质而导致的问题是非出于执法者的主观故意，但是，现阶段我区行政执法中还存在一些由于执法者主观故意而造成的问题，这就是违法的问题了。主要体现在以下两个方面：作为违法和不作为违法。作为违法又可分为：①、不及时作为。即不在规定的期限内履行职责。有期限的不在规定期限内履行职责；没有期限的不再合理的期限内履行职责。部分地区公安机关的出警速度慢已经受到社会各界的广泛关注，有的地方甚至出现110出警非要等到事态扩大方才到达现场。我区是一个政治上极为敏感的地区，对一些小事处理不及时极有可能发展成政治问题，进而影响社会稳定，因此，此类问题应当及时解决。②、作为主体不合法。一些“越权执法”现象的存在导致的问题前文已经阐述，但还应该注意的一个问题是，在某些单位存在一部门代单位的现象，例如在加盖单位印章的时候，仅以单位内部科室的印章来代替单位印章，尤其在行政处罚行为中较为普遍。这就导致了在执法中的作为主体不合法现象。③、作为事实不清，证据不足，强行作为。合法行政执法行为必须做到事实清楚，证据充分。而在实践中，行政执法人员对事实和证据的驾驭能力差，不调查证据，甚至在充分的证据面前仍不能依据事实做出处理决定，即使能作出，也知道怎么作出，但是当决定对自己或者自己的利害关系人不利时，仍可能违背事实而做出决定。④、作为适用法律错误。本来因该是用此法律而用了彼法律来解决，造成处理结果上的截然不同。⑤、作为违反法定程序。

    不作为违法现象在我区也比较明显，但主要集中在行政机关怠于行使行政管理职权，致使许多政策措施落实不到位，会不同程度地影响小康西藏、和谐西藏的建设大局。

三、  对如何完善我区行政执法工作的建议

（1） 努力提高社会各个阶层的素质

1、提高执法者的素质。

由于广大行政执法人员是整个行政执法工作的最终落实者，尤其对现代“服务型”行政执法而言，行政执法人员素质的高低尤为重要，执法者的素质提高不了，行政执法的良性运作就是空谈，一切良好的想法就失去了操作的载体。现有整个行政执法队伍的素质还不是很理想，离执法工作的要求应当说还有很大的差距。同时，不断更新、变化的社会知识也需要行政执法人员不断加强学习。在我区，人们的文化素质普遍偏低，要想提高我区的行政执法水平，首先要提高执法者的素质，加强执法人员的培训。其中包括文化素质和法律素质等各个方面。加强执法队伍建设是改善行政执法状况的重要环节，必须建立一支忠于人民、熟悉法律、有高尚道德和敬业精神的行政执法队伍。建立健全行政执法人员资格和岗位培训制度，不断提高他们的执法水平；实行执法机关领导干部定期交流和重要岗位轮换制度；建立严格的考核奖惩制度，对成绩突出者给予奖励，严格实行错案追究制度，对不适应执法岗位的坚决清除。只有这些方面的进一步提高，才能实现我区行政执法的规范化、合理化和有序化。

2、加强民主法制的宣传力度，提高广大人民群众特别是农牧民群众的整体素质。

一些群众法律意识淡薄，这是提高我区行政执法质量的重重障碍。首要的问题是提高广大人民群众的素质，进一步加大对科学文化教育的普及力度，强化广大农牧民的法制意识，加强对农牧民法制思想的教育和新的有关法律法规的学习，使广大群众从根本上理解、接受法律约束，自觉遵守法律，并运用法律武器维护自己的合法权益。

（2） 严格依法办事

1、在制定相关地方政策时要严格依照宪法和法律

   我区是一个特殊的民族区域，在制定相关地方政策时要在考虑的因素很多，例如民族、生活、生产习惯、宗教等各方面的因素，这样才能做到因地制宜，才能更好地贯彻执行国家政策措施。但是，在制定相关地方政策时要严格依照宪法和法律，决不能与宪法和法律的基本精神相违背、相抵触。必须在宪法和法律精神原则的指导下，因地、因时而变，制定与我区实际相符合的地方政策。

2、执法者在执法过程中要严格依法行使职权。

    制定了相关法规政策，就做到了“有法可依”，行政管理的第一个环节完成了。接下来的任务就是将严格地这些法规政策具体落实到社会生活当中，这就是“有法必依”。如何才能做到有法必依呢？笔者认为，最主要的要建立完善的行政执法监督机制。在我区这样一个相对落后的地区，不严格依法行政的现象时有发生，要想有效的制止这些违法行政行为就必须建立起完善的监督机制。

（3） 加强对公共执法人员的监督

要从两方面入手，一方面，要进一步完善规范行政执法与刑事执法衔接机制，国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，是行政执法与刑事执法协作配合两个规范性文件，要认真贯彻落实，在此基础上，最高检、公安部等部门又颁布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，对进一步规范和完善行政执法与刑事执法衔接具有重要作用，下一步，要加大工作的落实力度，要突出抓好：一是要落实情况信息通报制度，要制度化、规范化，要建立以检察机关为主体的协调机构，确保信息交流，情况通道畅通；二是建立检察机关对行政执法案件的查询制度。确保检察机关的查询权不受干预。检察机关可以根据某一时期行政执法方面的一些热点问题，群众普遍关心的问题，有针对性、有重点地查询行政执法机关某一时期的执法情况；同时，检察机关还可以根据专项治理以及一些带有倾向性的问题，采取“系统查、查系统”的方法，分行业、分系统，对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，有关单位、个人举报或群众反映强烈的行政案件进行普查或抽查。另一方面，要完善群众监督机制，强化监督功能。行政执法涉及的行政法规比较多，监督单位必须了解和熟悉行政法规，从这个角度讲，监督单位的压力就相当大。因此，建立健全的群众监督机制显得势在必行。群众监督涉及的范围广泛内容全面，大到国计民生、小到一般的治安处罚，事无巨细，面面俱到。这样一来，行政执法者就要依法办事，依法行政，从而达到行政执法的良性运作。

    （四）合理设置执法机构，依法划分规范各级行政机关的职能和权限，体现公共执法机关服务精神

合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职能、机构和编制的法定化。法律、法规规定应该设置的机构，就必须建立，如政府法制机构就应该在各级政府里设置，而且要配够配强力量；一些隶属关系颠倒的执法机关，应该加以纠正；对于可有可无的执法机关，就必须精简。要明确界定行政执法机关权限，明确各部门工作任务、职权范围。本部门管些什么，不管什么，哪些应交给别的部门去管，哪些应当下放给下级单位、下放给地方去管；部门之间、部门与企事业单位之间的关系如何划分等等，都要做出明确规定，认真执行。职责权限、业务分工明确了，管理中的政出多门现象就会减少，同时也避免了执法中的职责重叠，消除了产生“有好处都管，无好处都不管”现象的基础，真正体现公共执法的服务精神。

在公共领域，行政执法的好坏优劣，关系政府在人民群众心中的威信，关系政府机关的工作成效，关系和谐西藏的建设。我们要从这个角度认识行政执法的重要性，在执法实践中体现法律的权威性，建设一支忠于法律、忠于人民、品德高尚的执法队伍，为西藏行政领域的公平公正执法做出努力。

参考书目及文献：

1、《行政法学》罗豪才主编；高等教育出版社，1996年12月版。

2、《自由裁量与行政正义》王锡锌，自《中国行政法学精萃》2003年卷，机械工业出版社，2004年1月版。

3、《社会主义法治论纲》石泰峰； 北京中共中央函授学院， 1999版。

4、《行政法学》王连昌； 成都四川人民出版社； 1993版。

5、《社会主义市场经济法制建设讲座》肖扬；中国方正出版社； 1995版。

6、《邓小平文选》第二卷

7、《为构建社会主义和谐西藏提供司法保障》作者不详，摘自