试论烟草专卖垄断经营的法律地位

    最近，有人对烟草专卖提出异议，认为烟草专卖违反《反不正当竞争法》第六条规定，应当取消。对此，笔者不敢苟同，在此从烟草专卖的特殊法律地位入手，谈两点有关烟草专卖的法律问题，供大家借鉴。
    一、烟草专卖的特殊法律地位
    全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二条规定：烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。根据《烟草专卖法》和《实施条例》规定的精神，笔者认为，在我国，烟草垄断经营具有以下法律特征和地位：
    1、烟草专卖主体的特殊性。《烟草专卖法》把国家作为烟草专卖的主体，国家对烟草专卖实行垄断经营、统一管理。换句话说，国家是烟草惟一的最大的大卖家。《烟草专卖法》第四条规定明确了国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作，地方各级烟草专卖行政主管部门是代表国家行使烟草专卖权，其他任何组织、单位和个人都没有烟草专卖权。《中华人民共和国烟草专卖法》把国家列为烟草专卖的惟一主体，其最终目的是国家通过对烟草专卖垄断经营保证国家的财政收入。可以说在当前现行的法律中，除税法外还没有一部法律作出这样明确的规定。
    2、烟草专卖经营的垄断性。所谓垄断是指一种排他性的占有。这种排他性的占有具有区域性、部分性、暂时性的特点。从垄断的形式上看，垄断可分为三类：市场性垄断、自然性垄断和行政性垄断。那么烟草专卖垄断是一种什么形式的垄断呢？笔者认为：烟草专卖垄断首先是一种国家垄断。《实施条例》第二条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。而国家垄断与一般的垄断有所区别，一般垄断的三个特点对国家垄断而言就难以体现了。如区域性特点，国家对烟草专卖的垄断即在中国范围内都实行专卖垄断。其次烟草专卖垄断是一种行政性垄断。所谓行政性垄断，是指利用合法的行政权力决定对一个行业或一个领域的进入，并决定产品或服务的价格甚至产量所形成的垄断。烟草专卖经营的垄断地位，就是全国人大通过立法的形式将烟草这个行业纳入市场，并且确定其在全国市场的垄断地位。因此，对这种行政性的垄断，除非法律废止，其他任何部门、组织、单位和个人是不能动摇其垄断地位的。
    3、烟草专卖范围的广泛性。我国实行烟草专卖，不是光对烟草制品，而对烟叶的种植、收购和调拨，烟草制品的生产，卷烟纸，滤嘴棒，烟用丝束，烟草专用机械的生产和销售，进出口贸易和对外经济技术合作也作了严格的统一管理制度，对烟草制品的运输也实行许可证制度。因此，我们不能从狭义上去理解烟草专卖就是烟草制品的专卖，而要从广义上去理解烟草专卖是对烟草从种植、加工、销售、运输整个有关烟草行业实施广泛的国家垄断、统一管理，更应当包括国家对卷烟价格的垄断。
    从以上三个法律特征，我们不难得出烟草专卖的特殊法律地位是：烟草专卖主体是国家，国家通过制定法律对烟草专卖实行垄断，以保证国家财政收入。
    二、关于国家工商部门制定的对烟草专卖的有关规定和有关答复的法律效力问题
    最近，国家工商部门相继制定的《关于禁止公用企业限制竞争的若干问题》和《关于对烟草公司依据卷烟零售协会文件实施限制竞争行为定性处理问题答复》，认定烟草专卖属于《反不正当竞争法》第六条规定的“依法具有独占地位的经营者”，认定烟草专卖滥用其从事卷烟批发的垄断地位，以拒绝供货等方式，强制卷烟零售户执行卷烟零售协会规定统一零售价格的行为，违反了《反不正当竞争法》。
    笔者认为国家工商行政主管部门这种行政解释具有不合理性。
    1、越权解释。我们知道，在我国，对法律解释的体系是立法解释、司法解释、行政解释、军事机关解释和国家地方政权机关的解释。《中华人民共和国反不正当竞争法》是由第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过颁布实施的法律，根据我国宪法规定：由全国人大制定的基本法律以及全国人大常委会所制定的法律，对于那些法律条文本身需要进一步明确界定或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法律加以规定，即“立法解释”。而工商部门对《反不正当竞争法》第六条规定“企业或者其他依法具有独占地位的经营者”的行政解释，将烟草专卖行业纳入独占地位经营者是越权解释，因此，不具有法律约束力。烟草专卖行业的地位应当由立法部门作出立法解释才有效。
    2、滥用行政解释权。烟草专卖行政主管部门和工商行政主管部门从政府排序上看，同属于国务院下属的两个不同职能行政执法部门。烟草专卖行政主管部门按照《烟草专卖法》的规定代表国家对烟草专卖实行统一管理，国务院及国家烟草专卖局对贯彻执行《烟草专卖法》采用制定《实施条例》及有关管理办法进行行政解释，这完全符合我国法律解释的程序。而作为同级的国家工商行政主管部门，对其同级的国家烟草专卖行政主管部门所作的行政管理规定而作出解释或答复，这是违反法律解释原则的。
    3、烟草专卖批发企业有权对不服从或不接受烟草专卖许可证发证机关监管的行为采取行政措施和手段，不适用国家工商行政主管部门解释。《专卖法实施条例》第二十五条规定，取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，应当在当地的烟草专卖批发企业进货，并接受监督管理。虽然《烟草专卖法》对零售企业或者个人违反《烟草专卖法》的价格处罚没有明确规定，但按照法律解释的职权来说，应当由国家烟草专卖行政主管部门作出行政解释。对工商行政主管部门的不合理解释，作为烟草专卖行政主管部门，要报两家的共同上级主管部门即国务院作出解释，以理顺关系。