可持续发展与我国的税收政策选择

(辽宁对外经贸学院，辽宁 大连 116052)
摘 要：文章从税收政策的角度分析了可持续发展与税收 政策方面的相关问题，探索了促进可持续发展的税收政策选择。
关键词：可持续发展；税收政策；环境税
中图分类号：F810.422  文献标识码：A  文章编 号：1007—6921(2008)22—0070—03
1 可持续发展与税收政策的关系
1.1 可持续发展的内涵

可持续发展是一项经济和社会发展的长期战略。其主要包括资源和生态环境可持续发展、经 济可持续发展和社会可持续发展三个方面。可持续发展的内涵有两个最基本的方面，即：发 展与持续性。发展是前提，是基础，持续性是关键。发展应理解为两方面：首先，它至少应 含有人类社会物质财富的增长，因此经济增长是发展的基础。其次，发展作为一个国家或区 域内部经济和社会制度的必经过程，它以所有人的利益增进为标准，以追求社会全面进步为 最终目标。持续性也有两方面意思：首先，自然资源的存量和环境的承载能力是有限的，这 种物质上的稀缺性和在经济上的稀缺性相结合，共同构成经济社会发展的限制条件。其次， 在经济发展过程中，当代人不仅要考虑自身的利益，而且应该重视后代的人的利益，既要兼 顾各代人的利益，要为后代发展留有余地。

可持续发展是发展与持续性的统一，两者相辅相成，互为因果。放弃发展，则无可持续可言 ，只顾发展而不考虑可持续，长远发展将丧失根基。可持续发展战略追求的是近期目标与长 远目标、近期利益与长远利益的最佳兼顾，经济、社会、人口、资源、环境的全面协调发展 。可持续发展涉及人类社会的方方面面。走可持续发展之路，意味着社会的整体变革，包括 社会、经济、人口、资源、环境等诸领域在内的整体变革。发展的内涵主要是经济的发展、 社会的进步。
1.2 税收政策对促进可持续发展的作用和影响

税收作为市场经济下最主要的经济杠杆之一，主要是通过向私人提供符合社会效率的激 励来解决负外部性问题，对负外部性问题有直接、有效地调节作用，应此是一种最优手段。 为有效解决环境问题，实现经济的可持续发展，税收手段日益受到经济学家和政治家的重视 。具体而言，税收作为一种调节手段其优势主要变现在：
1.2.1 税收有利于实现企业之间的 公平竞争，个别企业为了实现利润的最大化向外界排放污染物，这就等于将本应该由企业负 担的成本转嫁给社会承担，这具有明显的不公平性。通过税收将企业的外部成本内部化将使 两类成本倾同，从而实现企业的公平竞争。
1.2.2 税收有利于促进社会生产效率、资源利用 率的提高和污染防治。对污染行为课税使企业的外部成本内部化，这增加了排污企业的成本 压力。企业为了追求利润的最大化，将不得不采用先进技术减少单位产出的能源消耗或购买 污染处理设备，这都将对社会生产效率、资源利用率的提高和污染的防治起到积极作用。与 此同时，该项税收收入又可以作为专项资金用于环境保护事业。
1.2.3 税收政策还可以通过 对有利于可持续发展的各项生产经营行为的税收优惠，引导和激励纳税人积极参与到环境、 促进可持续发展的事业中来。
2 我国促进可持续发展税收政策的现状分析
2.1 相关税收政策的基本内容
2.1.1 增值税中的有关规定。企业生产的原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高 炉水渣)的建材产品，免征增值税；生产的原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰 、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)及其他废渣生产的水泥，实行增值税即征即退政策 ；在生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土，等等实行增值税 即征即退政策。对燃煤电厂烟气脱硫副产品实行增值税即征即退的政策，享受政策的具体产 品包括：二水硫酸钙含量不低于85%的石膏；浓度不低于15%的硫酸；总氮含量不低于18%的 硫酸铵。
2.1.2 消费税中的有关规定。对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油以及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，并 对小汽车实行排气量大小确定高低不同的税率。自2004年7月1日起，对企业生产销售达到相 当于欧洲III号排放标准的小汽车减征30%的消费税。自2001年1月1日起，对“汽车轮胎”税 目中的子午线轮胎免征消费税，对翻新轮胎停止征收消费税。
2.1.3 企业所得税中的有关规定。专门生产国家鼓励发展的环保产业设备目录内设备(产品)的企业，在符合独立核算、能独 立计算盈亏的条件下，年度净收入30万元(含)以下的部分暂免征所得税；纳税人在原设计 规定的产品以外，综合利用本企业生产过程中产生的，在《资源综合利用目录》内的资源做 主要原料生产的产品所得，免征所得税5年；纳税人利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉 煤灰做主要原料，生产建材产品所得，免征所得税5年；为处理利用其他企业废弃的，在《 资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，可减征或免征所得税1年。

此外，我国现行的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等税种也对保护环境 不受污染、提高资源的使用效率、实现可持续发展有积极的作用。
2.2 现行税收政策存在的问题
2.2.1 环境税收严重缺位。目前，我国主要以收费作为限制排污的主要手段，我国的环境税收方面的政策严重不足，治 理污染资金主要通过征收排污费筹集。我国的排污收费制度最早于1978年提出，1979年试行 。对治理污染确实曾起到了一定的作用，但随着污染的日益严重，排污收费制度也日益暴露 出它的弊端：①排污收费与环境税不同，没有税法作为保障，不具备完全的强制性。因 此，排污收费的征收手段缺乏刚性，征收难度大，任意拖欠现象严重。这严重阻碍了环保资 金的筹集。②排污收费征收成本过高，资金使用效率低。由于作为收费主体的收费机关 并不统一，而且收费人员、程序都没有税务机关专业化，立法权过于分散等因素使排污收费 成本过高，这无形中浪费了宝贵的环保资金。另外，由于通过排污收费筹集上来的环保资金 的使用缺乏预算约束机制，对资金的使用缺乏有效的监督考评制度，而且资金挪用现象严重 ，导致资金的使用效率低下。此外，排污收费标准过低也难于解决我国环保资金严重不足的 现状。环保收费过程中的地方保护主义严重，影响环保政策的权威性和统一性，不利于企业 间的公平竞争。
2.2.2 资源税尚不完善。我国资源税主要存在以下不完善之处：①资源税征收范围过窄。我国资源税征收范围仅 限于不可再生的矿藏品和盐，大部分非矿藏资源没有征税。其征收范围大大小于世界其他国 家资源税的征收范围。这使非税资源的价格由于不含税收的因素而明显偏低，以非应税资源 为主要原料的下游产品的价格也偏低，从而导致企业对非应税资源及其下游产品的需求畸形 增长，使自然资源遭受严重掠夺性开采，造成资源配置不合理，影响可持续发展。②资 源税的计税依据不合理。目前，我国资源税的计税依据是销售量或自用量。这使企业对开采 但未销售或自用而积压的资源不需要付出任何税收代价，变相鼓励了企业对资源的过度开采 ，造成大量资源的积压和浪费。
2.2.3 有关税收优惠政策措施不健全。如前所述，我国现行税制中已包含一些有利于可持续发展的税收优惠政策措施，但这些政策 措施多数限于直接的税收的减免，没有充分利用加速折旧等间接优惠政策，形式过于单一， 对环保科技进步与创新的优惠不足，而且这些优惠政策过于零散，没有形成一定的体系，相 互之间的协调配合作用难以充分发挥。
3 促进可持续发展税收政策的框架与建议

遏制环境污染和对自然资源的无度开发，走可持续发展之路，是当前人类社会的唯一正 确选择。根据可持续发展的理论，制定相关税收政策，形成有关税收政策的有效体系，从而 促进可持续发展是新世纪税收政策的重要组成部分。我国促进可持续发展税收政策的框架的 建设应包含以下内容：
3.1 取消排污费改征新的环境税

税收以国家的政治权力为依托，以税收法律法规为保障，具有强制性、无偿性和固定性 的形式特征。因此，税收比收费更具有约束力。而且税收由税务机关统一征收，征收成本也 比收费低。环境税收入将作为财政的专项支出，有着严格的预算约束，这又可以保障宝贵的 环保资金的使用效率。因此，在排污等领域实行费改税已势在必行。这有利于税收政策措施 在促进可持续发展方面发挥应有的作用。

这项改革应从易到难，其主要内容包括：第一步应将排污费改为环境税，将二氧化硫排 放费、水污染费、噪音费分别改为二氧化硫税、水污染税和噪音税。同时，应对含铅的汽油 征收环境税。随着条件的成熟，逐步开征碳税以及对各种污染课征的税收。

在这一过程中必须注意的是各项环境税收的税率的设计，在征收范围确定的条件下，税 率的高低是税收政策的直接“代言人”。首先，环境税收的税率应保持适度。税率过高则抑 制社会生产，导致社会为治理污染付出过高的代价和过度清洁的倾向，因此，政府在具体确 定税率时不宜按“全成本”定价；税率过低则难以使外部成本有效地内在化，从而难以激励 企业的污染防范与治理行为。其次，环境问题极其复杂，各地区环境差异很大，为了体现税 收政策的灵活性，税率不应过度统一，应实行差别税率，应根据气候条件、人口密度以及对 环境清洁的需求程度确定具体的税率。最后，税率应当有弹性。随着防治污染技术与设备的 不断提高与更新，治理污染的边际成本不断下降，环境税税率也应随着调整至合理水平，以 使防治污染的总成本在每一时刻都趋于最小。
3.2 调整和完善资源税收政策 
根据可持续发展的要求，对资源税的相关税收政策与制度进行完善，有利于提高资源的 利用率，遏制资源的过度掠夺性开采与浪费，保障可持续发展的实现。对资源税相关政策、 制度的调整主要涉及以下两方面：
3.2.1 扩大资源税的征收范围。目前，世界上许多国家资源税的征收范围都涵盖了矿藏资源、土地资源、水资源、动植物资 源、森林资源、草场资源、海洋资源以及地热资源等。而我国的资源税征税范围基本上只涵 盖了矿藏资源，这既不符合当今世界资源税的趋势和走向，也与我国资源短缺、资源利用率 低、资源浪费现象严重的现实极不相称。因此，应当 适时扩大资源税的征收范围。考虑到目 前的税收征管水平及税收政策、措施的可操作性问题，应先将水资源、森林资源、草场资源 等严重短缺和受破坏、浪费严重的资源列入资源税的征收范围。 
3.2.2 完善资源税的计税依据。将资源税的计税依据由按销售量或自用数量计税改为按产量计税，这可使企业开采后没有出 售而积压或自用的资源也成为应税资源，使企业积压的资源产品也负担了税收，增加企业这 部分产品的成本。这可以引导企业出于利润最大化的目的珍惜与节约国家资源，避免过度开 采。此外，应适当提高资源税的单位税额，以矫正资源过低的价格。提高资源的价格有助于 提高资源的使用效率，防止资源的浪费。这是因为资源和技术设备具有替代性，资源税的上 述调整将使资源的价格上升，这必然导致企业转而使用并开发高技术含量的设备，以减少资 源的使用量，提高资源的使用效率，使企业的生产经营行为向着有利于可持续发展的方向转 变。
3.3 健全有关税收优惠政策

税收优惠政策对企业的生产经营行为具有有效的引导、调整作用。我国现行的有关可持续发 展的税收优惠政策在实践中已发挥了一定的作用，但仍有不足，应在其基础上，综合运用投 资抵免税、加速折旧等优惠政策对原有政策加以完善。其重点应是对防治污染、提高能源使 用效率等方面的科技进步的税收优惠政策的完善。税收优惠政策应为科技进步与创新，尤其 是有利于可持续发展的科技进步与创新提供良好的政策环境。采取多种优惠方式与手段，促 进环保科技的创新与进步，增加污染防治与处理设备的生产，引导企业增加对该类设备的应 用，这对于可持续发展的实现具有极其重要的意义。其具体的政策措施如下：
3.3.1 在增值税优惠政策中，对企业购置的用于污水、固体污染物处理等方面的环保设备 可以抵扣进项税额，从而鼓励企业对先进环保设备的购置与使用。
3.3.2 在企业所得税有关政策中，对于企业采用先进的环保设备改进环保技术、改革工艺 、调整产品结构所发生的投资应给予税收抵免，以促进企业的环保与防治污染的技术性投资 。此外，对环保设备生产企业和污水处理厂、垃圾处理厂等防治污染企业的固定资产实行加 速折旧制度，对环保类企业和一般企业的环保类的研究与开发费用可以加倍扣除，以促进该 类企业的技术设备的进步与技术创新。
3.3.3 由于税收政策自身存在局限性，税收政策并不能完全解决可持续发展问 题。税收政策的运用应与其他经济手段以及行政、法律手段相配合。在一些领域，必要的行 政干预、法律介入将具有更良好的效果。因此，应充分协调各项政策以发挥税收政策的全方 位整合作用。可持续发展是一个动态的过程，在实施可持续发展战略的过程中，应不断完善 各项税收政策，以适应经济、社会的不断发展。
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