关于省管县财政体制改革的思考

(包头市预算编审中心，内蒙古 包头 014010)
摘 要： 省管县和市管县是我国不同时期根据经济体制改革的需要而实行的管理模式， 伴随着经济社会的发展，市管县在财政体制上已不能完全促进县域经济发展。文章对内蒙古 自治区2010年部分试点城市进行省管县财政改革的问题进行了探讨。
关键词：省管县；财政体制；改革
中图分类号：F812.2  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2010)02—0015—02

省管县是自新中国成立以来一直实行的财政管理模式。20世纪90年代，随着分税制财政 体制的确立，“地改市”的实行，市管县代之省管县成为地方财政分配的又一模式。近年来 ，全国部分省市从解决县乡财政困难，增强省级宏观调控能力，强县扩权，发展县域经济出 发，又重新回归省管县体制。而且财政部也发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见 》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地 区外全面推进省直接管理县财政改革。

内蒙古自治区按照财政部的改革意见，在借鉴其他省市的经验基础上，结合本地区的实际， 拟于20 10年选取部分试点城市进行省管县财政改革，作为试点改革地区，本文拟对这个问题进行 探讨。
1 省直管县财政体制体现出的优势 
1.1 有利于促进县域经济发展

省直管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域经济的发 展。“省管县”的核心是“留利于县”，明确划分省、市、县固定收入的主体税种及共享收 入分成比例，相应增加省对县的定额补助基数，将上划中央“两税”返还、所得税返还、出 口退税返还数额核定到县，专项拨款、专项资金和转移支付补助分配到县。这些措施将是促 进县域经济发展的最有力保障，有助于县域经济清道除障，松绑放权，解决体制和机制性的 障碍，赋以活力、动力和能力，可使县集中财力发展各种事业，县域经济发展由“快走”变 为“快跑”。 
1.2 有利于缓解县乡财政困难

1994年分税制改革后，包头市作为自治区最大的工业城市，在分税制后十几年的发展过程中 ，工业经济的发展依然是主体，各旗县区也围绕这一主体发展，工业经济其纳税税种主要为 增值税、营业税、企业所得税等分享税种，在分税制体制下，其大部分要上划中央和自治区 。2008年，包头市实现财政收入205.2亿元，其中上划中央收入73.5亿元，占全部税收收入 的4 6.8%；上划自治区收入11.7亿元，占全市税收收入的7.4%，两项合计占全部税收收入的54.2 %，留归地方可支配税收收入仅为45.8%，剔除对企业的各项税收优惠及返还地方可用税收财 力不足35%。在上划中央及自治区税收中，各旗县区为65.2亿元，占比达76.5%，占各旗县区 财政收入的43%。

而在计算税收返还及转移支付时，由于按照全市财力计算，包头市相对收入水平在自治区较 高 ，所以全市应得税收返还和转移支付就相对减少，从而相关旗县区所得返还和转移支付也相 应减少，而包头市属于老工业城市，企业离退休人员比较多，社会负担较重，特别是边远县 ，由于经济发展不均衡，自身财力远远不能满足其发展的需要，造成财力困难。

而实行省管县后，这些旗县将相应降低受整体财力较高的影响，上级财政部门在计算税收返 还及转移支付时，会更多的考虑该县的实际收入和支出水平，加大对该县的财力支持，有利 于缓解县的财政困难。
1.3 有利于发挥财政分配机制的导向作用

市管县财政体制下，省、县之间项目的申报与批准、资金的争取与分配，都要通过市里 “中转”，资金在途时间长，效率相对较低。而“省管县”后：①缩短在途时间的同时，省级财政更加关注对县补助资金的使用效果，在实现公共支 出均等化的前提下，会倾向于将补助资金投向效率高的县，在更高层次规划全省发展全局， 避免重复建设和无序竞争，在资金政策等方面有效配置资源。 ②县与省对口部门之间的关系将因为业务联系而随之紧密起来，省管县后，财政政策 直达县，避免了信息传递过程中的政策曲解和工作延误；县级政府的困难能够及时准确地向 省汇报反映，以取得省级各部门的支持和重视，有利于缓解县级财政困难，优化财政支出。 
1.4 减少管理层次，有利于提高行政管理效率

省直管县后，减少了市级中间管理环节，大大降低行政管理成本，增强了省级调控能力 。制约县域经济发展的一个原因是管理层次多，办事效率低，责权 利划分不清。省管县后省对县扩权，增强县独立发展的自主权，为县域经济发展创造良好的 外部环境。
2 实行省管县的财政体制改革面临的问题

财政体制的改革，实质上是对既得利益的调整，不可避免地会带来一些新情况、新问题 。如市级财政调控能力减弱、积极性将受到影响等。同时，政治体制、行政体制改革的滞后 ，也制约着财政体制的改革。任何一项改革都不可能是一蹴而就的，财政体制的改革同样存 在着一些需要予以重视并加以解决的问题。 
2.1 市级财政协调管理县级的积极性受到一定影响

市对县级财政的管理职能主要体现 在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，对所属县市财政困难继续给予帮助。市对县的管 理职能基本上是软约束，没有什么硬任务，县能否正常运转与市级责任也不挂钩，即使市给 予县一定的帮助，也只是尽点“心意”，而不是责任。省对市县实行“偏平式”管理，县级 能否做到正常运转、工资是否兑现，主要责任在省级而不在市级，市也不再对省出台县级增 支政策和项目资金给予配套，“无责一身轻”。加之市级财政的工作重心要向发展城区经济 和培植本级财源转移，市级财政将把财力更多地投向市区，这样以来，不利于市县之间打破 行政壁垒和城乡分割，发挥中心城市对农村的拉动作用，市帮县的积极性将会受挫。 
2.2 行政管理与财政管理不一致，易造成事权与财权的不一致

直管后，行政管理仍然是 省管市、市管县，而财政实行省管县在财政管理方面直接与省财政对接，无形中从财政上越 过市级，即市级对县级没有了财政管理权。管理与被管理的不一致，服从与被服从的不一致 ，造成行政管理与财政管理的不一致，作为与行政权匹配的财政权的架空，无疑会直接影响 到行政管理权的实施。市级中心城市在统筹县域经济发展中的作用将大打折扣，甚至影响农 村城市化发展进程。在财政体制变迁过程中，管理关系因权限调整而发生相应变化，需要重 新界定和组合，因此如何实现行政管理权与财政管理权的协调一致，是省管县财政后值得研 究的重要问题。 
2.3 财政收入的目标及其考核问题使市财政进退两难

实行省直管县财政体制，省将 县直接纳入管理。而市级财政与县级财政的关系变成了平等的关系，形成了两级有利益的事 项相互争夺，而涉及到要承担责任需要投资的事项，两级政府则可能相互推诿。与此同时， 改革后县财政收入的目标由省来确定与考核，省里要求市级还要汇总平衡全市财政收入，这 样市对县财政收入情况无从把握，准确编报汇总全市收入非常困难。 
2.4 财政内部的工作部署出现障碍

现在省财政直接对县财政部署有关工作，市是否 还要对县部署工作成为一个两难的问题，常常出现日常财政工作难以衔接和协调的情况。  
3 完善省管县财政体制改革的措施和建议

省管县财政体制对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，缓解县乡困难，加快县域 经济发展都具有极为重要的意义，也是财政改革的大趋势。
3.1 进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，围绕促进县域经济发展的 目标，相互理解、相互支持、相互配合

在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好 发展的问题，省要为县级财政提供更多的帮助和支持，因地制宜的制定发展政策，逐步解决 体制遗留问题，改善县的发展环境。理顺省市县三级财政关系，主要是进一步明确省市县财 政工作职责，合理划分三级财政工作事项，理顺工作关系，按照财权和事权相对应的原则， 省对市、省对县的体制设计中应协调好市和县的责任分担工作，避免由于行政体制改革的不 到位而留一些支出责任给市级政府。实现省管县财政体制与市管县行政管理体制的有机结合 ，充分调动市、县两级发展经济的积极性。 

在理顺省与市的关系上：①市对省根据改革需要主动调适。按照省调整体制的要求， 集中精力抓本级发展，同时履行好带县发展职能；②积极协助省做好省管县的各项工作， 认真完成省财政交办的事项。③省将县（市）作为一个特殊的经济单元对待，对财政困难 的县（市）加大支持力度，促进其加快发展，起到带动区域性经济发展的作用。对财政体制 过渡期间的市级财政的运转予以适当弥补。对区域性事务，省财政可作为单独事项对待，明 确由市级财政牵头处理，配置必要的财权。 

在理顺省与县的关系上：①克服行政级次的差别障碍，大力支持县级财政；将所有县 （市）按照一定标准重新排队，因地制宜制定发展政策；逐步解决体制遗留问题，改善县（ 市）发展环境。②坚持自力更生为主、争取上级扶持为辅的思想，努力解决自身困难；及 时准确上报信息，争取省财政帮助解决突发问题；积极争取上级支持。 

在理顺市与县两级关系上，在行政上，市级仍然是县级的领导机关，市级要继续加强对 县级财政的领导和指导，特别是加大对县域经济发展的支持，做到放权的要放彻底；县级财 政要积极接受市级的领导和指导，市级财政要继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责 ；除省财政直接对县进行财政预算管理、国库集中收付、各项转移支付及专项资金补助、贷 款资金管理等外，市要加强对县的财政收入、财政支出、财政政策和制度以及综合性工作的 管理，发挥市级财政在调查研究、决策、监督等方面的作用。 
3.2 加快县域公共财政建设步伐，促进经济社会协调发展

立足县（市）实际，坚持 以人为本的理财思想和公共财政的基本原则，对县级财政的收支行为和支出范围进行规范， 狠抓增收节支，深化财政改革，优化支出结构，加强财政监督，不断提高财政管理水平，为 促进县域经济社会的协调发展提供财力保障和优质的公共服务。要在科学编制和预算改革的 基础上，做到预算编制、审批和执行相分离，加强预算审批和执行过程中的制度建设，强化 人大对预算编制、审批和执行的监督，形成运转协调、公正透明、廉洁高效的政府预算管理 体制，把预算管理纳入法制化轨道。按照科学发展观和构建和谐社会的要求，着眼于整个社 会的经济协调发展，在用财上进行有保有压、有进有退的调整，解决社会主义新农村建设的 一些热点和难点问题，集中财力加大对农村基础设施建设、教育、农村社会保障的投入，逐 步建立农村低保和合作医疗制度，满足县域经济发展的需求，从而形成与县域实际相适应的 公共财政框架体系，促进地区间经济、社会的均衡发展。优化支出结构，强化财政效能，使 财政收支的基数由数量型向质量型转变，使财政收支的目的由重视收支方向转变为重视对经济 发展的影响转变，实现财政与经济的可持续发展，建立稳定的持续快速增长的财政收支机制 ，在完善财政职能和支持县域经济发展的基础上实现县级财政有“吃饭财政”向“公共财政 ”的根本转变。 
3.3 实行财政公开，建立公开透明的财政管理体制
3.3.1 要建立各项资金分配管理制 度。正确处理效率与公平的关系，征求市、县两级财政意见，先民主后集中，确定各项资金 分配管理制度，对各项资金的分配实行规范化管理，避免市、县之间出现攀比效应，杜绝“ 暗箱操作”。
3.3.2 预防腐败行为，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分 配结果不公正的，省财政应及时作出调整。 
3.4 加强直管后与省级业务的衔接，不断提高人才队伍的整体素质
3.4.1 完善公开、 公平和竞争上岗的人才使用机制，使干部的选拔任用制度化、规范化，真正做到能者上、庸 者让、劣者下。
3.4.2 强化教育培训，特别是乡镇财政干部将重点放在更新专业知识上，对中 层以下干部，除了要求其熟练掌握有关的专业知识外，还要培养其分析宏观经济形势和把握 大局的战略性思维能力。
3.4.3 继续探索多种培训方式，建立以理论基础、宏观思维、实用技 术为主要内容，脱产、半脱产、业务自学、长期、短期培训相结合的教育培训体系，并定期 举办专题讲座、报告会、学术交流等活动，拓宽干部队伍的知识层面，提高其驾驭市场经济 、实施科学决策和解决实际问题的能力。
［参考文献］
［1］ 财政部预算司缓解县乡财政困难 促进财政可持续发展［M］北京：中国财 政经济出版社，2005.
［2］ 财政部预算司深化部门预算改革 建立公共财政体系［M］北京：中国财政 经济出版社，2006.
［3］ 王晓芳金融混业经营趋势与证券公司发展战略［J］财贸经济2003，(5) ：25.