社会性公共产品城乡一体化治理对策分析
发布时间：2022-04-05 15:11:19
浏览数：次
摘要：社会性公共产品是事关民生，事关公民权利的基本公共产品，我国区域间、城乡间及区域城乡间在社 会性公共产品供给上不均等，严重失衡，制约了我国经济的发展和社会的进步。要提高区域、城乡的社会性 公共产品能力，缩小区域、城乡之间的差距，就要打破传统的以“户籍制度”为主的二元分割体制，实现城乡 一体化治理，提供均等的基本公共服务。
关键词：二元体制；基本医疗卫生；基础教育；社会保障；城乡一体化
中国已经进入到了社会主义现代化建设的关键阶段，这是一个由传统的农业社会向现代化的工业社会，由农 村向城镇化转移的阶段，既是一个“黄金发展期”，又是一个“矛盾凸显期”。社会性公共产品是经济发展的“ 稳定器”，是社会进步的主要标志，是公民的基本权利。然而在以“户籍制度”为主的二元分割体制下，城乡 之间，区域之间的经济社会发展被人为地分割，造成区域、城乡之间的经济发展差距越来越大。这种差距不 仅体现在城乡居民的收入差距，恩格尔系数的差距的扩大，在基本社会性公共产品上也享受着不均等的待遇 。差距的扩大不仅会造成不稳定因素，还将进一步的阻碍经济社会的进步。分析造成这些差距的制度、政策 原因，并针对这些问题提出相应的建议，对我国十六届三中全会提出的“基本公共服务均等化”战略有着重要 的意义。
一、社会性公共产品城乡一体化治理的基本内涵
美国经济学家萨缪尔森将公共产品定义为具有非排他性和非竞争性的产品。由于公共产品具有很强的外部性 以及在消费过程中的非排他和非竞争性，决定了公共产品只能由政府来提供。社会性公共产品是公共产品中 的一个主要分类。“社会性公共产品是公民社会权利所规定的、以公共事业为依托的公共产品，是与经济性 公共产品、政治性公共产品、文化性公共产品相并列的公共产品。公民的社会权利决定了社会性公共产品的 性质和构成。基础教育、医疗卫生和社会保障构成了社会性公共产品的主要内容。”社会性公共产品也是和 经济发展中“人”的核心要素密切联系的，是保证劳动力素质的必要条件，是稳定经济社会发展的“安全阀”。
城乡一体化的基本概念是从城乡空间规划延伸出来的，目前学者们从城乡规划，城乡经济发展，城乡社会、 文化融合，城乡发展的制度统筹安排等多方面进行了阐述。有学者认为目前我国提出的城乡一体化，是针对 城乡之间实行不同的土地使用、户籍管理、劳动用工、基础教育、医疗卫生、社会保障等政策所形成的城乡 二元的经济社会分割，意在打破城乡二元结构，消除城乡之间的制度隔离，创建缩小城乡差距的融合机制。 城乡一体化并不是意味着将农村转换为城市，也不是说城乡在资源占用上平均化，而是城乡之间在“基本， 平等，普遍，均衡”的要求下，打破当前城乡之间，区域之间的分割，建立统一的供给机制和城乡的融合机 制。社会性公共产品城乡一体化治理就是要打破城乡、区域间的二元分割的体制安排，综合中国现代化建设 的全局，结合城乡区域的经济、社会发展实际，统筹安排基础教育、医疗卫生、社会保障在城乡间、区域间 的供给。我国城乡之间，区域之间在社会性公共产品是不均等的，存在着很大的差异，这一方面是和经济社 会发展水平、发展阶段相关，但另一方面是和我国的制度安排，政策实施密切相联系，因此对我国区域城乡 之间的社会性公共产品进行研究，找出我国社会性公共产品城乡一体化治理的症结所在，对我国的社会性公 共产品供给及实现基本公共服务均等化具有极为重要的意义。
二、我国区域间城乡社会性公共产品供给实证分析
我国区域间在城乡社会性公共产品的供给上存在着较大的差距，总的来说呈现出这样的一种基本情况：东部 地区的城乡总社会性公共产品的供给要高于中部，次高于西部地区，在城镇和农村分类社会性公共产品供给 上东部也要高于中部和西部地区。但是从城乡差距上，东部地区的城乡差距却要高于中部和西部地区。西部 地区的城乡社会性公共产品供给在三大区域中是最少的，但是其城乡之间的差距也是最小的。本文将以基础 教育和医疗卫生为例进行分析。
（一）基础教育
我国地区间、城乡之间的基础教育无论是从“硬件”还是从“软件”上，差距是比较大的。从生均教育经费来看 ，农村的生均教育经费远远的低于城镇。东部地区的生均教育经费远远的高于中西部地区。在区域之间，中 部的生均教育经费是最低的，东部最高，是中部和西部地区之和。2004年东部地区小学的生均教育经费城 镇为2862元，农村为2646.33元；中部地区小学的生均教育经费，城镇为1360.6元，农村为1285.17元； 而西部地区的小学生均教育经费城镇为1509.04元，农村为1428.92元。东中西部的城乡生均教育经费都存 在着差距，东部的城乡差距要高于中西部地区。
在师资力量上，城镇教师的资源要远远的优于农村。首先从教师学历和职称上来看，从2004年的统计数据 来看，无论是在东部还是中西部，城镇小学教师的学历主要是以专科学历为主，高中阶段和本科居于其次。 而在农村则以高中阶段的学历为主，其次为本科。其次从教师负担学生数上来看，农村的学生总数和教师总 数都要高于城镇，但是在教师负担学生数上，农村教师也要比城镇承担更多的教学任务。
在办学条件上，我国无论是城镇还是农村，教学设备都有了很大的改善，危房面积比例不断的下降。但是不 可忽视的是在广大的农村尤其是在贵州，云南等地区，农村危房面积仍然在5％以上。2004年，西部地区城 镇危房面积占总面积的3.5％，农村则达到了5.8％；中部地区农村为4.7％，城镇为2％；东部的危房面积 是最少的，城镇为0.84％，农村为1.5％。我国自上个世纪90年代来开始推行对农村中小学的危房改造工程 。但是由于农村的危房面积比例高，而且新增危房面积不断的增加，使得危房改造工程还要加大对贫困地区 的扶持。
（二）医疗卫生
我国的城乡医疗卫生资源长期存在着不均衡的情况，由于城镇的经济水平较高，人口相对比较集中，保健意 识强，聚集了大量的卫生资源。东部地区的医疗卫生资源要远高于中西部地区。而在农村，虽然20世纪50 年代就建立了农村合作医疗，但是到了80年代，随着农业合作经济的解体，农村合作医疗所依赖的经济基 础不复存在，以及80年代末国家将医疗卫生实行了市场经济化的运作，农村的医疗卫生很大程度上是处于 缺位的状态上。
从医疗单位数上来看，我国由于城镇人口集中，聚集了全国绝大比例的医疗机构资源，而农村人口多，比较 分散，所拥有的医疗资源却很少。我国60％以上的农村人口所拥有的医疗机构数大约是40％的城镇人口所 拥有的医疗机构数的一半。医疗机构分布是影响居民享受医疗服务的一个重要的条件。城市到最近医疗点距 离不足一公里的医疗单位占81.8％，而在农村到最近医疗距离点不足一公里的则占61.1％。很多的病由于 得不到及时的治疗，而使得小病恶化成大病。医疗点分布不均，农村离医疗点距离远，是农民看病难的重要 原因。
从城乡卫生费用来看，从1990年到2006年城乡卫生费用一直在不断的增长，但是城乡之间无论是总的卫生 费用还是人均卫生费用都在不断的拉大差距。在政府、社会与个人的卫生费用构成变化上，个人的现金卫生 支出的比重在不断的加大，而政府的预算卫生支出比重却在不断地缩小。
在医疗保障制度构成上，城乡之间存在着很大的差距。2003年，城镇中无医疗保险的占44.8％，农村则占 79％。在城市则主要以城镇基本医疗保险为主，占医疗保障中的30.4％，农村的医疗主要的是以合作医疗 制度为主，这项制度是以农民自筹资金为主，政府予以一定的补助，占17.6％。当大城市享受着城镇基本 医疗保险占37.6％的时候，第四类农村没有医疗保险占70.8％。在医疗保障制度构成中，城市的大病医疗 保险占1.8％，在大城市更高些有3.6％，而在农村则只有0.1％。我们可以看出在覆盖面上，农村远远的低 于城镇，而且在资金来源上和费用负担上，农村也要相对的高于城镇。
三、社会性公共产品城乡一体化治理对策研究
我国社会性公共产品的供给无论从城乡之间还是从区域之间，都存在较大的差距。而造成这种差距的原因是 传统的制度的分割造成的，市场经济要求区域间、城乡间生产要素的自由流动，同时市场经济的缺陷也会导 致贫富差距的扩大，因此提供均等的社会性公共产品的供给是社会主义经济发展的题中之义。用城乡一体化 的发展思路，建立统筹区域间的经济社会的发展战略是缩小差距，保障公民权利的必然选择。
第一，要建立城乡统一的公共服务制度，实现社会性公共产品统一供给的项目管理制度。导致城乡二元分割 的“户籍制度”广为诟病，其深层次原因是由于附加在其上的各种利益关系，这种附加的利益关系阻碍了要素 的自由流动，也使得公民的基本权利在事实上处于不平等的地位。因此，建立全国性的统一的公共服务制度 ，废除地域之间的限制，根据当地的经济社会发展水平以及个人的职业特征，设立全国性的公共服务项目， 建立“个人账户”，使“公共服务项目”和“个人账户”相结合，突出个人的发展特征以及地区对人才的吸引和发 展。
第二，建立城乡、区域间可以相衔接的公共服务运行机制，实现社会性公共产品的有效衔接。社会性公共产 品供给的标准在地区之间是有所差异的，应该建立区域间可以相互衔接的机制以保证劳动力的自由流动。从 我国当前的社会性公共产品供给来看，城市和农村在社会保障的种类，社会保障水平上存在着很大的差异。 在全国性公共服务项目的基础上，建立相应的“基金”，缓解因区域差异造成的壁垒，使“个人账户”可以在城 乡间，区域间自由流动。
第三，建立社会性公共产品均等供给的长效机制，保证社会性公共产品在城乡间、区域间的财政“均等”和“ 公平”。我国的财政制度长期以来是以“支持东部”和“支持城镇”的财政体制。在社会性公共产品的供给中， 东部地区的城镇享受了“最高的待遇”，而上海、北京等城市在户籍制度改革上遭遇的种种难题，也是建立在 这种财政支持之上的。要从根本上破除城乡二元分割、区域分割，就必须保证在财政上中央及东部地区要“ 支持中部和西部地区”的发展，应该建设“全局财政”和“发展财政”。
第四，建立和完善“需求为导向”的政府回应机制，保证社会性公共产品满足人们的有效需求。不可忽视的是 ，我国当前的资源还是相对稀缺的，要合理地利用现有的资源，就要保证所提供的社会性公共产品符合人们 的基本需求，保证人们普遍、平等、公平地享有社会性公共产品。
参考文献：
1、王春福.社会权利与社会性公共产品的均等供给[J].中共中央党校学报,2010(1).
2、黄坤明.城乡一体化路径演进研究——民本自发与政府自觉[M].科学出版社,2009.
3、洪银兴,陈雯.城市化和城乡一体化[J].经济理论与经济管理,2003(4).
4、(美)保罗•萨缪尔逊等著;高鸿业等译.经济学(第12版)[M].中国发展出版社,1992.
5、国家统计局.中国统计年鉴[M].中国统计出版社,2009.
6、国家统计局.中国教育统计年鉴[M].中国统计出版社,2005.
7、国家统计局.中国教育经费统计年鉴[M].中国统计出版社,2005.
8、国家统计局.中国卫生统计年鉴[M].中国统计出版社,2007.
（作者单位：浙江工商大学公共管理学院）