乡镇债务问题研究评述
发布时间：2022-04-06 15:12:15
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摘要：乡镇债务问题是我国分税制改革后面临的一个比较突出的问题，并随着农村税费改革而进一步加剧，对我国新农村建设和基层政权的稳定构成了潜在的威胁。国内诸多学者专家对此进行了深入的探索，文章试图对这一领域的研究进行评述。
关键词：乡镇债务；化解；评述
一、乡镇政府债务问题研究的起步
2000年以前，无论是政府还是学术界对我国乡镇债务研究的关注度并不是很高，随着近几年巨额乡镇债务以及村级债务浮出水面，对财政的安全性构成了威胁，并且不断阻碍了农村税费改革，其才逐渐引起各方面的关注，因此研究的历史不是很长。其成果主要集中在乡镇债务的现状、成因、危害和如何化解等方面的分析。各研究专家、学者从不同的角度对乡镇债务问题的严重性、产生原因、化解方法三方面进行了研究。
2000年至今，政府以及学者围绕这一问题进行了实证调查研究，如发表在《调研世界》上的《乡官的困惑》（何正、叶文智，2001），发表于《中国社会导刊》上的《严重贫血的乡镇政权》（俞尘，2003），刊登于第一财经日报上面的《中国乡镇债务超5000亿元、近40％县预算均呈赤字状态》（宋蕾，2006），都乡镇债务问题的严重性进行了揭露。
二、乡镇政府债务问题的成因分析
对于乡镇政府债务为何越变越大而且久难消除，一些研究人员从多个角度进行了深入研究，给出了比较合理的答案。
第一，政治学的角度。基于乡镇债务问题的严重性，部分学者从政治学的角度对乡镇债务问题进行了探讨（郑明怀，2006；王郅强、文宏，2006）。如郑明怀（2006）在其《乡镇债务形成原因的政治学分析》一文中，认为乡镇债务应该是政治学研究的问题，并从政治学的角度对乡镇债务问题的本质进行了研究和揭露，将乡镇债务的主要原因归纳于六点：压力性体制；“承包制”和“分税制”共同存在的乡镇财政体制；“条块”关系中乡镇政府的弱势地位；“看政绩用干部”的任命制；乡镇政府与上级政府之间的事权划分不合理；乡镇公共支出的增加。王郅强、文宏（2006）以政治与资源为核心，提出乡镇政府自身面临的十大困境，从而对乡镇债务问题进行了深入剖析。
第二，管理学的角度。部分研究人员认为我国乡镇行政管理体制和财务管理制度不完善是乡镇债务扩张的原因之一（文宏、叶勇，2006；牛竹梅，2007；高宏德，2009）。行政管理体制不健全，乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督机制。上级政府的政绩考核和达标任务会促使乡镇干部搞政绩工程，增加乡镇债务；财务管理制度不完善，缺乏有效的监督和风险防范机制。在我国基层政权中，“以权代法”现象非常普遍，使得预算约束软化、监管不力，容易造成财政支出失控。
第三，政府职能的角度。部分学者从政府职能的角度探讨了乡镇债务产生以及膨胀的原因（傅光明，2002）。对政府来讲，由于存在着官员个人对公共的偏好以及政府机构的预算规模最大化偏好，根据公共选择理论，势必导致政府规模越来越大，从而运行成本越来越高。降低政府运行成本的根本途径是行政职能市场化，在公共服务领域引入竞争机制。
朱刚（2002）从公共产品需求的角度切入研究给了我们比较好的启示。他将公共产品和服务的需求分为居民的有效需求与政治领导人、政府的需求。在得不到有效监督的情况下，许多地方政府官僚的需求大于居民的需求，导致财政缺口不适当地扩大。财政缺口可分为两部分：一方面是因政府的正常收入不能满足农村居民对基本公共服务的有效需求而产生的合理性缺口；另一方面是因过度供给产生的缺口，政府收入被用于非公共产品和服务的支出产生的缺口以及政府为获取更多的财政资源而认为夸大产生的缺口等不合理性缺口，并且后者占很大的比例。
第四，财政体制的角度。较多研究者将财政体制上的制度原因作为乡镇债务膨胀的主要原因或首要原因（唐重振，2007；陈本凤，2006；刘七军、李昭楠，2008）。如陈本凤（2006）认为，不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生的根源，表现在：一是税种划分不彻底导致乡镇财政收入来源减少。一方面，同一税种因企业性质不同而划分为不同的财政收入；另一方面是存在共享税种，即同一税种的收入一部分归中央财政，一部分归地方财政。二是各级政府的事权和支出范围的划分不明确，使乡镇财政收不抵支。因此，财政体制改革下的财权上移、事权下移是导致乡镇债务的主要原因。
刘七军、李昭楠（2008）认为我国目前财政转移支付制度的不完善也是乡镇负债的重要原因，表现在：一是转移支付形式不规范，使乡镇获得的转移支付收入不稳定。二是转移支付中专款太多，随意性大，反而使偏远落后的乡镇得到的专款少，经济发达的乡镇得到的专款多，并没有平衡分税制下财政收支不均状况。
第五，综合原因。部分学者以及研究人员认为乡镇债务问题是多种原因导致的（陈永正、陈家泽，2004；王敬尧，2004；周飞舟，2004；国家发改委宏观经济课题组，2005；王晓英，2008）。这些学者和研究人员认为乡镇债务是由于乡镇经济发展水平低、乡镇机构臃肿、财政供养人口失控、乡镇财务管理混乱、乡镇领带追求“政绩”工程等多种因素综合导致的。如陈永正等在《乡级财政：扩张冲动与自筹制度》一文中认为乡镇债务固然是由不同的原因形成的，比如政策因素、发展过程中的原因、管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。乡镇政府“吃饭”财政的膨胀造成了自筹资金的不断扩大，从而导致乡镇政府负债累累。因此，控制了乡镇政府的行政管理费用，就可以避免乡镇债务的扩大。
四川省社科院研究员高宏德（2009）在《统筹城乡发展与化解我国乡镇债务问题研究》一文中认为，尽管我国各地乡镇举债的具体原因和用途差别很大，但从本质上讲，我国城乡长期差异化发展所造成的二元经济结构是乡村基层政府背负巨额不良债务的根本原因。唐重振（2007）还从农业经济改革（主要是联产承包责任制的制度创新）以及乡镇企业发展的两个角度探讨了对于乡镇债务的影响。
三、乡镇政府债务问题的化解
面对我国乡镇沉重的债务负担，张秀英（2006）提出了化解乡镇负债的十大举措，认为从操作层面讲要做到以下方面：建立和强化消赤减债目标责任制；查清底数，分清责任；盘活资产，拍卖债权；严禁高息借款和本息贷款；公款私借，加收利息；建立偿债资金，用于专项还债；强化收入征管，推行综合预算；优化支出结构，改革支出管理；规范政府行为，强化债务约束；建立债务预警体系。
唐镇（2008）在《乡镇债务的困境与出路——以南通市125个乡镇为例》一文中，提出化解乡镇债务要多管齐下，一方面要推进改革减少支出；另一方面要发展经济增收还债，并认为大力发展乡镇经济、增加乡镇可支配财力、扩大偿债资金来源是化解乡镇债务问题的根本出路，也是政府执政能力提高的重要体现。对于第二方面，笔者不敢苟同。因为对于广大的中西部地区乡镇经济难以实现跨越式发展，以农业为主的生产模式会占据很长一段历史时期，而农村税费改革下休养生息的政策依然要在较长的历史时期贯彻下去。
高宏德（2009）认为加快城乡统筹，加大对新农村建设的支持力度、推动城乡一体化进程是彻底消除乡镇债务问题的有效途径。
近年来，政府部门对化解乡镇债务的态度越来越重视。国务院、办公厅于2006年10月出台了《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》，认为乡村债务涉及面广、情况复杂、化解工作进展缓慢已成为当前农村工作中的一个难点问题。一些地方债务底数不清，责任不明确；一些地方新债不断发生，屡禁不止；一些地方化解债务主动性不够，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解决乡镇债务的办法；一些地方债权人与债务人双方矛盾尖锐，成为影响农村社会稳定的重要因素。
从实践情况来看，2007年，宁夏通过一年多时间内的努力，通过停息减债、分类处置、以奖代补等办法化解近10亿元乡镇债务，其中比较有效的做法就是设立化解乡镇债务专项资金，并将减债任务与市县乡镇政府官员的任命制度联系起来，从而极大地提高了地方官员化解债务的紧迫感和积极性。2008年中央1号文件明确提出，全国要用3年左右时间基本化解农村义务教育的历史债务。财政部最新统计数据显示：目前已有10个试点省（区）进入到偿债阶段，其中内蒙古、江苏、陕西、宁夏、四川、贵州6省（区）已在全省（区）范围内开始偿债，累计偿还债务146亿元，占这些省份应还债务总额的57％。
因此，化解乡镇债务正进入攻坚阶段，我们相信在党和政府的英明领导下，在全国人民的大力支持和积极关注下，一定会在可预期的未来解决我国社会经济转型时期产生的这一特殊现象。
参考文献：
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（作者单位：中南财经政法大学财税学院研究生院）