贫困县推进国库集中支付改革的困难及建议

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　　为适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，党中央、国务院从战略的高度提出了积极推进财政预算制度改革的要求。根据改革要求，财政部与人民银行联合制定了《财政国库管理制度改革试点方案》，并积极开展了试点工作。经过四年多时间运行，改革工作已在全国大部分地区展开，并取得了明显成效。但在贫困地区的县域中这一改革工作却进展缓慢。
　　一、存在的主要困难及原因
　　（一）思想认识不一，改革的协调、组织开展难
　　国库集中支付改革是对传统财政国库制度的根本变革，涉及到部门利益和权力的调整，甚至触及到几十年管理模式带来的深层次矛盾。为此，改革工作需要得到各方面的理解与支持才能顺利开展。然而，就目前的情况看，由于对改革的意义认识不足、宣传力度不够，且各部门出于自身利益和权力的考虑，对开展改革工作的积极性不高，支持力度不够，有的部门甚至有意阻挠改革工作的顺利开展。其中，出于利益和权力保护的认识是改革工作顺利开展的最大障碍。一是预算部门认为改革将“革”掉他们的许多“好处”。二是财政部门认为改革将“革”掉他们的部分权力，且认为贫困县财力不足，公教人员工资发放实行“工资专户”后，所剩经费无几，推行国库集中支付没有必要。三是金融机构认为改革将会“革”少他们的可用资金且加大了机构业务工作量。由于上述相关部门“错误”认识的存在，改革工作组织、协调开展有较大的难度，改革工作受到了严重制约，进展迟缓。

　　（二）电子化程度低，“硬件”基础设施完善难

　　“国库集中支付制度”的改革、发展与完善是需要以现代化银行支付系统、财政信息系统与国库管理操作系统作为基础与重要平台的。而就目前情况看，在贫困地区县域中，无论是财政部门还是人民银行国库部门，大多只有1—2台档次不高的微机，软件没有实现横向联网，尤其是有的县级财政部门目前仍采用电话方式上报数据，信息化程度较为落后，滞后于“国库集中支付制度”改革与发展的需要。而这些基础设施的完善与建立需要一定的科技人才与资金支持，在贫困县域中，能胜任这些工作的科技人才相当缺乏，资金的筹措也非常困难，一时很难达到改革要求。电子化程度的落后一方面阻碍改革进程，另一方面会影响工作效率，使社会对新生制度产生质疑，甚至使新生的制度中途夭折。

　　（三）财力薄弱，改革资金筹措难

　　“国库集中支付制度”的改革是一项十分庞大而复杂的工程，他的顺利开展，需要各项基础配套工作提前运作，如电脑的配置、网络的建设、人员的培训等等。这些工作的开展需要大量资金支持。目前，上级财政部门和人民银行只是通知要求试行国库集中支付制度，却没有及时给予资金上的支持。数额不菲的改革资金，只靠本身就贫困的县级财政和经费较为紧张的基层人民银行筹措存在较大的困难。没有资金的支持，各项前期准备工作就难以开展，集中支付制度改革的条件就难以完备。改革的条件不完备，对高标准、严要求的改革工作来说，自然会受到影响。

　　（四）多因制约，新旧预算编制更迭难

　　推行国库集中支付制度一个重要的前提条件是实行部门预算。然而在贫困地区县域中，由于受多方面条件的制约，部门预算的推行存在较大的困难。主要表现为：一是贫困县的财政收支矛盾相当突出，多数县财政已成为“吃饭财政”，财政资金优先安排人员工资经费后所剩无几，有的县连工资支出难以保障，根本无力保障正常公用经费的需求，这就使部门预算无法落实。二是部门预算难“预测”。部门预算要求提前一年到半年的时间进行编制，但是预算单位下一年度的工作任务和工作目标都是在年初进行布置，易导致收支计划难以准确预计。三是预算科目设置不合理。现行的预算收支科目没有将预算外收支科目包括在内，无法将预算外收入和预算外支出纳入部门预算。基于上述原因，目前有的财政部门仍然沿用传统的预算编制，提供的预算编制尚未细化到具体部门，只是笼统的预算到支出科目的“款”（“项”），并且所提供的年度预算支出计划往往是在用款年度的四五月份人代会才能批准，与国库集中支付改革要求的模式极不适应，制约了国库集中支付制度的改革进程。

　　（五）压力较大，会计集中核算制转轨难

　　目前，在忻州辖内的大部分县已经实行了“会计集中核算制”。要推进“国库集中支付制度”改革，就必须抓紧实现“会计集中核算制”向“国库集中支付制度”转轨这一关键环节。但是，实现转轨就会涉及到机构的撤并、大量工作人员分流与安置和业务的重新组合等一系列实质性问题。在目前政府实行精减机构、就业形势严峻的情况下，地方政府解决这些实质性问题存在较大的难度。出于社会稳定的考虑，地方政府对改革工作支持与否陷入了两难境地。地方政府对改革工作的“迟疑”态度导致改革工作进展迟缓。

　　（六）国库机构设置与人员配置不合理，改革工作与业务发展胜任难

　　在此次改革中，人民银行的国库部门是推进改革工作的核心部门，是重要的组织者和协调者，其工作的开展情况直接关系到改革的进程与质量、新生制度未来的发展与完善。而目前人民银行国库部门的定位和人员配置与改革的需求存在较大的差距。主要表现为：一是县级支行没有设置独立的国库机构，而是与会计部门联合交叉办公，工作开展缺乏较大的自主性和灵活性。二是国库部门配备的专职人员相对减少，年龄老化，缺乏创新精神。这些状况难以适应当前改革工作的需要、难以适应改革后业务发展变化的实际需求。

　　二、加快贫困县推进“国库集中支付”改革的对策建议

　　（一）各级政府应给予高度重视与支持

　　各级政府要以“三个代表”重要思想为指导，统一思想，提高认识，以高度负责的精神，将“国库集中支付”制度改革作为从源头上预防和治理腐败的重要措施来抓，积极推进国库集中支付改革工作，统筹协调解决改革中遇到的问题，特别是上一级政府要充分利用垂直领导的优势，指导、督促下级政府大力支持配合改革工作，同时，要在资金上、技术上给予适当支持，以利于改革工作顺利推进。

　　（二）加快电子化进程

　　财政部门和人民银行要加大对电子设备的硬件投资，搭建以网络为技术保障的信息平台，实现财政、税务、银行和国库之间信息资源共享，减少传递环节，充分提高数据利用率和设置数据资料的共享功能，实现多方对账和多渠道监控，为改革与发展提供强大的技术支持，为各单位、各部提供便捷高效服务，以稳定和保护改革所取得的成果。

　　（三）积极推行部门预算，为国库集中支付改革创造条件

　　国库集中支付的实行是以科学完善的部门预算为先决条件的，两者是相互配套、不可分割的。因此，要根据预算法规定，细化预算编制的内容，推行市场经济下国家普遍采用的部门预算编制方法。首先，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，即从每年的4月1日至次年的3月31日，这样各部门的工作计划已定，预算编制才能做到有的放矢，解决部门实际工作计划与预算编制工作脱节问题。二是对现有的预算科目设置作重大调整和改革，扩大覆盖范围，将预算外资金包括在内。三是大力发展县域经济，增强县财政可用财力的增长后劲，同时，上级要不断完善省、市、县之间的财政体制，建立规范的转移支付制度，为县级推行部门预算提供坚实的经济基础。

　　（四）积极稳妥地推进会计集中核算向国库集中支付转轨

　　试点改革的实践证明，要推行国库集中支付制度，就必须做好两种核算制度更迭、融合工作,是推进国库集中支付制度改革的重要前提，会计集中核算向国库集中支付转轨势不可当。做好两者的更迭、融合工作要运用国库集中支付的基本机理去创新会计集中核算的运行机制，实现二者的有机融合。在具体操作过程中主要做好以下几方面工作：其一，撤消“会计集中核算中心”，成立“财政国库支付中心”，具体办理财政国库集中收付和监督。 其二，恢复预算单位的会计岗位，明确预算单位职责为：编制部门预算，依法进行会计核算和会计监督，建立健全内控制度，加强财务管理和财务监督。其三，改变账户设置体系，将原“会计集中核算中心账户”更改为“财政零余额账户”，承担财政直接支付的任务，“预算单位账户”改为“预算单位零余额账户”，承担预算单位的小额、零星的财政授权支付结算任务。

　　（五）合理设置国库机构，充实国库工作人员，加强业务培训，为改革与发展奠定坚实的基础

　　国库集中支付的运行，带来国库业务量和监管范围的扩大，所以对人员需求和素质提出了新的更高的要求，必须选拔政治觉悟高、专业技术强的人员来从事国库会计岗位工作。首先，按“一级财政，一级国库”的原则，设立人民银行县支行国库股，实行国库为业务独立摆放，扩大国库业务工作的自主性和灵活性。同时根据改革与发展的需要充实国库人员，为改革与发展提供有力的保障。二是上级国库要多层次、多渠道开展业务培训，有效提高国库人员的综合素质，为国库业务改革与发展提供强大的智力支持与人才保障。