创新减轻村级组织负担机制制度的若干思考

村级组织是党在农村全部工作的基础，其财力状况事关“三农”的稳定与发展。本文试图通过对我市村级组织经济状况的调查，从机制制度层面分析村级组织负担重的原因，并探讨解决的办法。
一、村级组织负担的现状
改革开放以来，尤其是农税改革之后，农业发展、农民增收和农村面貌改善得到了有力推进，农村经济社会呈现良好的发展态势。但农税改革后，村级组织因负担过重造成负债的问题比较普遍。从我市对900多个村级组织财务审计情况看，近几年，各级对化解村级组织债务工作做了大量工作，取得了一定的成效，但村级负债的形势不容乐观，不少村出现逐年加重的趋势。村级组织经济薄弱，负债面广、量大，且有加重趋势的问题，已成为当前农村一个亟需解决的问题。
二、从机制制度上造成村级组织负担重问题的原因探析
造成村级组织负担重的原因是多方面的。既有历史遗留下很深的社会背景和体制政策上的因素,也有现实农村工作决策和管理上的因素。从现行的机制制度层面分析,突出原因为：
（一）政策不配套。一方面,村级组织经济薄弱是当前一个普遍存在的问题，这在全国带有一定普遍性，不容回避。另一方面,当前我国针对农村的法规建设还很不健全,《村民组织法》等涉及农村的法规尚未对村级组织的事权和财权作出明确界定，农村作为全社会的最基层，涉农的各项工作最终都要落到村级组织上，这就造成乡镇政府乃至政府一些部门和单位往往借助行政手段和管理权限，将来自上级分解的任务指标再分解到所辖各村，村级组织实际承担了本应由政府承担的大量的社会公共管理职能,村级公共服务的供给大大超过了村级组织的财力所能支撑的范畴，村财不堪重负。此外，近年来，全国上下对减轻农民负担高度重视，减轻农民负担取得了明显成效，但没有同时减轻村级组织负担的任务，造成村级组织因未能向农民转嫁负担而相对地加重了负担的现象。收入的大幅减少和支出的刚性膨胀，使维持村级组织正常运转的财力出现严重缺口。
（二）执规不严格。尽管当前建立了不少涉及农村建设的规章制度，但不少村在落实过程中，随意性比较大，现有的规章制度难以落实到位。经审计发现，有相当数量的村存在用村财购置交通通讯工具、报支油费、话费，白条抵库，个人开支混入集体报销，超标准发放工资补贴等违反财务管理规定的问题，违纪违规金额巨大；许多村没有建立财务计划管理、财务审批和固定资产管理制度，不少村没有实行零接待制度和村务公开制度。执规不严还有一种表现，一些政府机关违反规定乱滩派的问题屡禁不止，这给本来就依靠财政转移性支付过日子的村级组织带来了沉重的负担。
（三）监督不得力。内部监督软弱无力。不少村级组织财务管理制度形同虚设，内部监控机制不健全，加上村级组织会计人员业务素质普遍较差，遇到不合理开支往往不愿监督、不会监督或不敢监督，造成村级组织财务的内部监督漏洞百出。民主监督名存实亡。不少村级组织的财务公开不及时、不真实、不全面。许多行政村没有成立规范的村务监督小组，不少村的村务监督小组组长由村主干担任，难以发挥群众的监督作用。有的村务监督小组和民主理财小组不是由村民代表会议选举产生，而是由村干部内定，小组成员有的缺乏财经知识，不懂得看账查账，有的甚至单纯是为领取工资报酬，民主监督作用难以发挥。外部监管相对滞后。目前，乡镇经管站一般只有1至2人，而一个乡镇通常有十来个村，有的多达二三十个村，加之，这些有限的人员还被抽调参加包片、包村抓“中心”工作，精力无暇顾及本职。人手不足、精力不集中难以对村级组织财务实施及时有效监管，而且这种监管更多属于事后监管行为。一些推行村账乡代管制度的乡镇，代管人员更多的是只管账、不管钱，重记账、轻监管，只审凭证，不审开支合理与否，再加上一些人员原则性不强，对村级组织财务开支的审核把关作用没有得到有效发挥，代管站变成了村级组织的会计凭证保管站，导致一些违反财务管理制度的票据凭证得以入账。
（四）制度不完善。目前，涉及村级管理方面的规章制度比较多，但仍存在不健全、难操作的问题。比如，各级各部门统筹考虑、协调一致抓农村建设的工作机制不健全；对村主干缺乏有效的监督机制，不顾经济状况随意举债的现象仍然存在；对村务不公开、不真实公开、不及时公开、不全面公开的行为缺乏有效的监督制度；对乡镇经管站审计不合理被退回的开支缺乏有效的追还制度和责任追究制度；对乡镇经管站财务负责人员、村会计、村会计服务中心会计、村民主监督理财小组组长、乡镇经管站负责人、镇乡分管领导，以及各级政府、部门违反规定加重农民负担的责任人员等没有切实可行的责任追究制度；等等。
三、关于创新机制制度减轻村级组织负担问题的对策
减轻村级组织负担，不能只把眼光盯在村级组织本身上，需要进行综合治理，而治理的核心在于机制和制度建设，必须从建立长效的防范机制入手，进一步建立完善以下机制制度。
(一)创新决策机制，前移减负关口
村级组织负担重问题，可谓是问题在基层农村，根子在政府机关。减轻村级组织负担，要突出事前减负。一是建立村级组织事项民主决策制度。村级组织是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，政府对农村的工作负有指导、支持和帮助的责任。因此，要转变政府职能，改变政府过去那种单纯自上而下的决策方式和工作方式，坚持“政府为主导、农民为主体”原则，在对涉及村级组织建设的重大事项决策前，应充分尊重农民群众的主体地位，采取社会公示、听证会、论证会等形式，真正让农民群众参与相关事项决策，提高决策的科学性，让减负的关口前移到政府的决策之中。要建立社情民意反映渠道“绿色通道”，提升农民的话语权，使农民的利益需求得到有效表达和充分尊重；二是建立村级组织事项统一管理制度。农村工作，涉及农业、林业、水利、海渔、财政、卫生、交通、建设、计生、教育等众多政府部门，减轻村级组织负担，就要防止和纠正部门为战、各行其是的倾向，充分发挥各部门的职能作用，整合部门资源，捆绑使用资金，提高整体效益。要建立健全党委统一领导、政府牵头主抓、农民负担主管部门组织协调、有关部门各司其职、农民群众积极参与、纪检监察机关监督检查的领导体制和工作机制，并建立定期联席会议、调度会议等制度，统一协调、统筹安排政府及其部门的涉农事项。同时，对涉农事项进行把关监督，防止出现各种加重村级组织和农民负担问题的发生，把减负工作落实到各项任务部署安排环节。三是建立支农惠农财政管理制度。要建立财政支农资金的稳定增长机制，政府财政用于“三农”的投入增量必须高于上一年的水平，用于农业的支出增长幅度必须高于财政经常性收入的增长幅度。同时，要建立以各级政府财政补助和村级组织经济相结合的村级组织正常运转经费保障机制，加大对经济薄弱村经济发展项目的支持力度。四是建立明晰村级组织事权财权制度。要制定完善相关法规，细化村级组织的事权，确定村级负担和开支范围，以法定形式确定村级的财权，切实从根本上阻断外来的违规“伸手”，使减负有法可依。
(二)创新运行机制，规范财务管理
减轻村级组织负担，发展自身经济是关键，完善村民自治制度，规范“三资”管理是根本。村级组织的资金、资源、资产是村级经济的核心内容，管住了这三个方面，就管住了要害。这几年，不少地方推行“村财委托镇代理”制度，取得了明显成效，但此种做法，不利于村民自治能力的提高。因此，规范财务管理，还是要在突出村级组织自身的民主决策、民主管理和民主监督上下功夫。一是建立健全财务开支民主决策机制。凡是涉及重大经费开支的事项，都要召开村民会议、村民代表会议或村委会实行民主决策，不能由个人或少数人决定。二是建立健全财务开支民主管理机制。村级组织的财务开支审批标准、程序和权限等财务管理制度，必须由全体村民会议或村民代表会议结合本村实际讨论决定，并报乡镇经管站备案规范。实行财务预决算制度，对正常运转的必需经费实行预算限额制。村级组织因兴办生产、经营项目和必需的公益事业确需借贷的，建议各地对借贷的程序、数额、利息和借期等作出明确的规定。三是建立健全财务开支民主监督机制。公开推选村民民主理财小组成员，参与制订本村财务计划和各项财务管理制度;检查、审核财务账目和收支票据；监督财务计划和各项财务制度的执行，将所有财务收支活动纳入村民民主理财小组的监督之下。并将详细的村财收支情况定期按规定公开，接受村民监督。
(三)创新监督机制，促进减负落实
一是建立健全举报投诉制度。要健全举报和投诉网络，纪检监察和农民负担监督管理等部门要认真受理干部群众的举报和投诉，让群众的诉求得到及时的表达。二是建立健全财务管理动态监控制度。建立村级组织会计集中办公日制度。定期集中村会计到乡镇经管站办公，集中对各村经民主理财小组审查后的财务收支票据进行账前审核。建立借贷事项报告和备案制度。村级组织因兴办生产、经营项目和必需的公益事业建设确需借贷的，在按规定程序和要求进行动议之前，必须向乡镇经管站和乡镇人民政府报告；经全体村民会议或村民代表会议讨论通过后，村级组织必须把借贷的具体情况报乡镇经管站和乡镇人民政府备案，以便于加强监督。建立债务监测预警制度。县区、乡镇经管站要加强对本辖区内村级组织财务管理工作的指导、监督，建立村级组织债务监测预警机制，合理确定债务监测指标和债务警戒线，加强对村级债务风险的评估和监控，定期跟踪分析债务变动轨迹和趋向，及时掌握债务的动态。三是建立健全财务管理审计制度。可采用报送审计与下乡审计、专项审计与全面审计、突击审计与定期审计、账前审计与账后审计相结合的办法进行。村干部离任前必须进行审计。四是建立健全专项检查制度。有关部门要根据村级组织反映的突出问题，定期不定期组织对强行征订各种报刊、乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款等进行专项检查，及时解决加重村级组织负担的问题。
(四)创新惩处机制，严惩违规行为
一是要建立和完善制度规定。建立和完善责任追究制度。要对责任追究的范围、责任追究的形式和责任确定、责任追究的界定、责任追究的程序等作出具体规定。着重对乡镇经管站财务负责人、村会计、村会计服务中心会计、村民主监督理财小组组长、乡镇经管站负责人、镇乡分管领导，以及各级政府、部门违反规定加重农民负担的责任人等提出明确要求及责任追究办法。同时，要建立和完善对村主干的监督制度、村级组织向民间借贷监督制度、违规开支追还制度等等。二是要建立直查快办工作机制。对于涉及加重村级组织负担和农民负担的人和事，要建立快速反应机制和查办的快车道，简化工作程序，以最快的速度及时进行调查处理。三是要坚持从严从重查处原则。对违反规定的有关单位和责任人要按照从快从重的原则，依法依纪依规给予严肃处理。对违反规定造成村级组织加重负担严重的地方，要严肃追究责任，并从中分析原因，举一反三，完善制度，堵塞漏洞。
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