国库集中支付模式探究

    我国现行的财政国库支付制度是在传统体制下形成的，基本特征是预算单位多重设置账户、财政资金分散支付，这种运作方式已经不适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求。建立以国库单一账户体系为基础的财政国库集中支付制度，是当前和今后一个时期财政改革工作的重点。所谓国库集中支付，就是改变现行的财政资金层层拨付的程序，建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，由财政国库支付中心通过国库单一账户体系将财政资金直接拨付到收款人。在总结近几年实施的工资统发、政府采购资金等财政专项资金直接支付成功经验的基础上，我县于今年10月在澄城县生产安全监督管理局和共青团县委2个预算单位正式启动国库集中支付改革试点, 其国库支付模式在坚持“四权”不变的前提下,由分散支付转变为集中支付，运转程序发生了较大变化。
　　一、国库集中支付模式继续坚持“四权”不变
　　我县实行国库集中支付试点改革后，从实践结果看，国库集中支付模式坚持“四权”不变，即资金所有权不变，改革前后预算资金的所有权未产生变化；资金使用权不变，资金的使用权仍为预算单位；会计核算权限不变，会计核算主体仍为预算单位；财务管理权不变，财务的审批和管理仍为预算单位。
由于以上“四个不变”，实行国库集中支付改革后，对预算单位安排、使用财政资金未造成实质性的影响，虽然出纳环节的工作量增加了一些，但会计环节的工作量减轻了。总体上没有增加单位和财务人员的负担。
　　二、国库集中支付模式与传统分散支付模式的变化及利弊
　　1、账户设置由多头开户变为单一账户。账户管理是整个财政支出管理的重中之重。管住了账户，就捏住了“钱袋子”，才能从根本上管好资金，管好支出。改革前，预算单位在代理银行重复和分散设置账户，财政部门无法掌握单位资金的全貌，财政资金体外循环的问题还在一定程度上存在。改革后，财政部门建立国库单一账户体系，各单位自行开设的账户统统取消，单位不能擅自在代理银行开设新的账户。　　
　　2、支付方式由单位自行支付变为财政直接支付和授权预算单位支付。改革前，各部门和单位的拨款申请只要符合年度预算安排，财政国库即将资金拨付给部门，部门层层下拨到基层预算单位，再由基层预算单位支付给供应商，使得财政资金在预算单位支付行为发生前就流出国库。这种模式的弊端是财政资金一旦离开国库，到了各部门和单位的“口袋”里，即由部门和单位控制，如何分配使用，什么时间使用，是否符合预算管理规定，有没有专款专用，财政部门难以实施有效的监控，容易固化财政资金从国库到单位就是单位所有的观念，预算约束软化，财政支出的执行结果也容易出现偏差。

　　改革后，财政支付方式改为直接支付和授权支付。财政部门掌握了财政资金支付的最终环节，对不符合预算管理规定的单位支出申请可以拒绝支付，减少单位支出的随意性。做到“管钱的不用钱，用钱的不见钱”。将资金直接支付到商品和劳务供应者或用款单位，有利于强化预算约束，有利于财政部门及时、全面地了解整个财政资金的流向和流量情况，以便为预算执行分析提供准确的数据。
　　3、资金存放方式由分散存放在预算单位改为统一存放在财政部门。改革前，大量财政资金沉淀在预算单位，并在银行低息存储，而政府推动经济建设和社会事业发展缺少资金，却反过来还要向银行高息借贷，加大了政府的运行成本。改革后，只有在预算单位发生实际支付行为时，才引起国库资金的实际支付，即财政资金在实际支付行为发生前，预算单位应支未支的财政资金都保存在国库单一账户和财政预算外资金专户。有利于政府加强资金的统一调度和管理，充分发挥财政资金的最大效益，集中资金办大事。
　　4、资金结算方式由先存款后支付改为先支付后清算。
改革前，预算单位必须先在代理银行存有一定数量的资金，代理银行依据预算单位账户实有资金额度控制单位支出。改革后，财政性资金在支付行为发生前均存放在国库单一账户和财政预算外资金专户，财政零余额账户和预算单位零余额账户，每日的银行存款都为零。财政部门或预算单位开具支付凭证办理支付业务时，暂不动用财政资金，由代理银行先行垫付，并依据财政部门下达的授权支付额度控制单位支出，每日终了，代理银行再与人民银行或财政预算外资金专户开户行进行资金清算。这种做法，改变了目前资金层层下拨的支付方式，基层预算单位无论何时用款，均可在一天之内拨给收款人，减少了资金流转环节，方便了单位用款。
　　5、预算执行信息反馈方式由事后反馈变为实时反馈。改革前，财政资金层层转拨，支付过程不透明，支出信息只能事后层层汇总后才反映出来，难以及时为预算编制和执行分析提供准确依据。改革后，财政部门、预算单位、人民银行、代理银行等部门通过不同的网络系统进行连接，预算执行信息实时反馈，可及时向有关部门乃至社会公众提供预算执行情况，增加预算执行公开性和透明度，提高了财政管理的信息化程度。　　
　　6、监督方式由事后监督变为全过程实时监督。改革前，预算单位重复和分散设置账户，财政资金流经环节过多，对财政资金的支出使用缺乏全过程有效监督。单位自行管理银行账户的使用，并拥有资金实际支配的决定权，导致支出行为随意性较大，资金使用中被截留、挤占和挪用等问题时有发生，特别是一些专项资金，往往落实到具体项目上“短斤少两”。财政部门只能在事后进行检查监督，发现问题往往是“事过境迁”。
　　改革后，单位所有资金统统进入财政国库单一账户体系，财政部门依托现代化的网络技术手段，通过代理银行每天反馈的支付信息，实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控，将传统的事后监督，转变为对预算单位支出全过程进行实时监督。

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