甘肃省兴电灌区参与式灌溉管理改革取得的成效及存在问题与对策研究

摘要：文章在简要阐述了兴电灌区参与式灌溉管理改革取得主要成效后，系统地分析了当前用水户参与式灌溉管理改革过程中存在的问题，提出了今后发展农民用水者协会需要采取的对策和思路，可供各灌区参考。

兴电灌区位于甘肃和宁夏两省交界的靖远、平川、海原、中卫四县区接壤地带，是甘肃省大型高扬程提水引黄灌区之一。受益乡镇10个，受益人口15万人，其中从干旱山区移民7.1万人。工程始建于1976年，1984年总通水。设八级泵站提水，总扬程439.75m，净扬程407.3m，安装水泵机组设备86台（套），装机容量6.25万kw。工程设计灌溉面积2.012万hm2，有效灌溉面积1.91万hm2，提水流量10m3/s，年最大提水量12000万m3，有干支渠45条、273.42km，斗渠487条、703km。

2000年开始，在灌区引入了用水户参与式灌溉管理改革，按照“民主参与，依法管理”的原则，建立了“工程+协会+用水户”的新型用水管理模式。到目前为止，兴电灌区农民用水户协会已达到65个，成立了327个用水小组，涉及灌区人口14万人，控制灌溉面积1.8万hm2，基本实现了向灌区全面覆盖，已经走上了全面推广和良性发展的轨道。农民用水户协会的发展，对于巩固和扩大大型灌区“两改一提高”成果，推进大型灌区可持续和谐发展等起到了很好的推动作用。被实践证明是破解灌区田间工程管理难题、规范用水管理、实现节约用水的最佳模式之一。

1 参与式灌溉管理改革取得的成效

1.1 减轻了农民负担

实行用水户参与管理后，使灌溉用水的供需双方直接见面，并应用市场经济运行规则，采用合同制形式，保护了供用水双方的利益，明确了各自责任，建立了透明的水费收缴渠道，避免了过去灌溉用水水费收缴层次多、收缴不规范、搭车、代收、克扣等现象，使农民用上“明白水”，交了“放心钱”。协会积极向农民宣传水是商品的观念，直接收费到农民家中，减少中间环节，杜绝了搭车收费的现象，农民用的明白水，交的是清楚钱，农民交纳水费意识增强，负担大大减轻。同时，由于用水透明，促进了农民节约用水、精耕细作、结构调整，收到了节支增收的效果。协会成立后，通过节水，减少浪费，亩均年节水28m3，每亩年可节约水费开支25元，人均减负可达35.7元，全灌区每年减负可达500万元。

1.2 有利于支渠以下渠道及其建筑物的维修和管护

由于灌区支渠以下工程点多线长，在计划经济管理体制下，因为责权不明确，用水户认为支渠以下工程也是国家和集体的，认为工程管护维修是水管单位的事，对破坏水利工程行为视而不见，对于渠道设施损毁破坏漠不关心，导致有人用无人修，即使乡村组织维修，参与也不积极，出工不出力，维修质量差。而成立用水户协会以后，农民逐步认识到自己是工程的主人，增强了工程管护责任心和自觉性，管护质量大幅度提高，维修工程的积极性和自觉性空前高涨。解决了长期困扰供水管理部门的支渠以下工程维修管护难题，实现了渠系有人管、有钱修、管护好。哪条渠系工程设施出了问题，协会便召集用水户代表商议，拿出合理可行的实施方案，在协会组织下，按照“一事一议”的原则，解决对灌溉工程投资投劳问题，极大的改善了灌溉条件，提高了灌溉保证率，促进了灌区可持续发展，达到事半功倍的效果。成立用水者协会后，支渠以下田间工程移交用水户管理，减少了跑、冒、漏损失，提高了水的利用率，渠系水利用率由原来的65%提高到现在的68%，仅此一项全灌区年可节约用水300万m3。

1.3 有利于维持灌溉秩序，减少水事纠纷

协会成立前，灌溉用水高峰期，由于缺乏组织，常常出现抢水现象，灌溉秩序混乱，水事纠纷不断。成立用水户协会以后，协会结合实际制定供用水计划，严格执行规章制度，实行统一管水、计划用水。通过用水户协会桥梁纽带作用，供水管理部门与用水户直接沟通，减少中间环节，提高了供水信息的准确性、操作的时效性。每轮供水之后，协会成员到农民家中走访，倾听群众意见和建议，查找工作中存在的问题，及时加以解决。由于理顺了供用水关系，维护了正常灌溉秩序，现在很少因为灌溉用水产生纠纷现象，用水户满意程度日益提升。

1.4 提高了灌溉质量，节水效果明显

协会成立以后，支渠以下田间工程成为用水户自己的工程，使农民成为工程的主人，支渠以下田间工程的管护力度增强，良好的工程起到了节水的作用。由协会组织灌溉，按照分段轮灌，按面积大小向斗渠配水，一改以往大水漫灌的方式，作到按渠系配水、按时段供水，均匀配水，从而减少了卡水、偷水、浪费水的现象，提高了水的利用率，实现了节水灌溉。据统计，自实施参与式改革以来，全灌区平均灌水定额由每亩110 m3降到现在的103 m3以下，平均亩次节水达6——8m3 ，年可节水400万m3，为扩大灌溉面积创造了条件。改革8年来，灌区群众通过沿渠扩灌、恢复改善灌溉面积等措施，发展有效灌溉面积0.52万hm2，使全灌区有效灌溉面积由改革前的1.2万hm2增加到2007年的1.91万hm2。

1.5 促进了作物种植结构调整，提高了种植农业效益

以前，用水机制不活，轮次无保证，作物种植结构调整不到位，农业效益增长缓慢，粮食作物种植面积大，高投资、低收入。用水者协会成立后，围绕“水”字做文章，引导农民发展高效经济节水农业，实行区域化种植，形成规模农业。协会积极引进订单农业，在灌区大力发展高效经济作物种植面积,使全灌区形成了“地膜洋芋、枸杞、四季豆、玉米制种”四大特色农业种植基地，种植面积每年达到0.1万hm2以上，有力的促进了灌区经济增长，增加了农民收入。

1.6 密切了工程同用水户之间的关系

协会成立后，用水直接收费到农户，实行了水费、水价、水量“三公开”，使水费计收过程全部在“阳光”下进行，避免了暗箱操作，调动了农民用水管水积极性，用水户参与意识增强、参与范围增大、参与程度提高，强化了农民用水管水的民主意识，发生水事纠纷、违反水价政策的人和事，水管单位配合协会共同处理，消除了以前群众对工程的片面看法，增加了相互之间的理解和信任，密切了管理单位与用水农户的关系。同时，有利于水费征收，彻底杜绝了由基层行政部门代扣代缴借机“搭车”、“加码”收费的现象，用水户负担有所减轻。农民用的是明白水，交的是清楚钱，提高了对水资源紧缺、水是商品的认识，使得水费回收率每年都保持100%。

1.7 为“一事一议”提供载体

实行用水户参与灌溉管理，明确了灌区和农户的责权利，落实了分级办水利的原则，灌区主体任务是加强内部运行管理和骨干工程建设管理，农民则负责斗渠以下田间工程的整治维护和管理。农村实行税费改革、取消“两工”后，用水户协会作为“一事一议”的重要载体之一，可以督促水费收缴，监督公平用水和节约用水，调解矛盾，加强与政府和灌区管理单位的沟通。面对取消“两工”的新形势，通过“一事一议”、民主议事，筹集资金，对所辖的末级渠系工程进行了维修改造，灌区农民用水户协会共投资60多万元，投工投劳2万个，对渠道清淤清障200多km，衬砌渠道5.4 km，出现了近二十年未有的农民兴修水利的新景象。

2 存在的问题

2.1 协会法人地位确立难，工作人员的工资补贴得不到落实

受传统观念等因素影响，大多数用水户协会对自己的社会地位和依法进行民主管理等工作概念模糊、认识不清，既想民主管理好自己的灌溉工作，又怕形成多部门管理的复杂局面。因此，大多数用水户协会都没有及时地在当地民政部门注册登记，没有明确自己的社会法人地位，法人地位不确立，当然也就难以引起当地政府、有关部门以及社会各界的重视，在法律支撑、政府引导、政策扶持等方面得不到及时、有力的支持和保障。兴电灌区现有的65个农民用水者协会都没有到民政部门登记确立法人资格。用水协会不能依法解决无故拖欠的水费和出现的水事纠纷，致使协会权益得不到保障，影响了协会的正常运行。同时，在参与式灌溉管理改革前，村级管水人员的工资补贴从“三提五统”中支付解决，实行参与式灌溉管理、农村税费改革后，水管人员工资补贴没了来源，导致了末级渠系的管理主体缺位或不到位，灌溉管理体制不顺。

2.2 农业水价偏低

水费是水利工程管理单位的主要经济来源，因此它直接关系到水利工程管理单位的经济状况。目前兴电灌区农业水价是政府定价，现行农业供水水价平均为0.24元/m3，而成本水价平均为0.41元/m3，作为大型高扬程灌区，现行水价仅为成本价的58.5%。水利工程供水水费一直按行政事业性收费管理，没有真正纳入商品定价范畴，价格机制不能真实地反映水资源的稀缺程度和商品属性与供求关系，致使用水浪费和水资源配置低效率并存，使得供水成本不能回收，更谈不上形成供水产业，实现良性循环，更重要的是直接影响了工程管理单位的生存和发展。

2.3 末级渠系工程老化失修严重

由于灌区是上世纪70年代末建设的水利工程，受当时资金、技术、材料等条件的限制，建设标准低、工程配套率低，加之经过多年运行，日常工程维护资金投入不足，工程老化失修严重，干渠以下渠系尤为突出。近年来，随着农民积累工和义务工的逐步取消，支渠以下渠系的维护问题日益突出。把如此现状的工程转交给农民用水者协会经营管理，势必加重用水者协会及农民用水户的经济负担，大多数用水者协会也无力承担末级渠系的维护费用，严重地影响了农民参与灌溉管理的积极性。

2.4 管理水平参差不齐，发展不平衡

据统计全灌区已组建的65个用水协会中，具备民主选举、任务明确、建章立制、按章运行、自主参与管理等条件的还不多，而且地区之间发展不平衡，实施灌区节水改造的地方发展较快，未实施改造的地方发展较慢。在已有的协会中，有些协会的民主化程序不够，许多协会还没有按照正规程序来操作，有些会长不是通过民主选举产生而是由乡、村领导指定的人员，群众公认度不高，有些执委会选举形同虚设未开展工作。

用水户协会人员业务素质急待加强提高。目前，灌区内绝大多数农民没有受过专业技术培训，对水利工程与灌溉管理的业务知识掌握的很少，对水量计量、渠道工程维修养护知识等许多业务问题没有真正弄清、弄懂，只是按照灌区确定的有关规程进行操作，在灌溉过程中，难以对水量调度做出灵活、及时、准确的决策，也难以对农民群众提出的有关问题做出合理、合法和令人信服的解释，还不能完全适应灌溉管理的有关要求，需要进一步加强培训，提高素质。

2.5 规章制度不健全

协会运行管理应该具有较为完善的规章制度来保障，在现有的农民用水合作组织中，还有一部分用水者协会没有按照要求建立较规范的规章制度，或是有章程也是形同虚设，用水协会法制观念淡薄，组织松散，没有建立统一规范的相关制度或管理办法，造成管理环节上的漏洞。同时，一事一议的决策程序不能长期坚持，缺乏以章程为核心的自我管理、自我服务、自我发展的自律机制。

3 对策和建议

3.1 加强协调配合,进一步引导用水户协会确立其社会地位

实施灌区基层灌溉管理体制改革，涉及问题多、范围广，不是水利部门一家的事，也不是水利部门一家可以完成的，需要社会各界的大力支持，相关部门必须加大协调和支持力度，协调决水利工程管理体制改革中遇到的热点和难点问题。按照国家有关政策和三部委《关于加强农民用水户协会建设的意见》等文件精神，制定出台地方相关配套政策，进一步明确群管组织法人地位，加强与民政部门合作，解决协会登记、注册、费用审核等问题。各级政府和各有关灌区要进一步加强宣传教育工作，引导用水户协会积极在当地民政部门注册登记，确立其法律地位，依法进行民主管理。同时，也要积极出台政策，在法律、资金、管理等方面给其适时、必要的支持。

3.2 加快水价改革步伐

由于农业水价改革面向的是农民、农村和农业，建议地方政府加强与水管单位的密切配合，加大灌区作物种植结构调整力度，积极发展高产、优质、高效农业，提高农业效益，增加农民收入，增强农民对水费的承受能力，为加快水费改革步伐创造条件。要逐步实施终端水价，各级价格主管部门要将斗渠以下的水价纳入管理范围，合理核定斗渠以下水利工程供水成本以及到农户的终端水价，在试点基础上逐步扩大范围，试行一价到户的终端水价制，从政策上解决落实群管组织的管理运行经费，强化监督检查，切实减轻农民实际的水费不合理负担。笔者认为，终端水价只是末级渠系水价制定体制发展过程中的一个阶段，随着农民用水户协会的发展完善和民主管理制度的推进深化，水价应实行民议公定，即先由地方政府确定指导价，再由用水户协会充分协商，自主定价。

3.3 加大对末级渠系改造投入，完善田间工程

一些渠系工程尤其是支渠以下工程，由于长期没有得到及时维护管理建设，只是协会成立后近几年才开始重视维护工作，而协会筹集资金有一定难度，只是进行一些简单维护，保证暂时能够利用，没有从根本上解决一些隐患险情。推行用水户参与灌溉管理，必须改善现有工程状况，加强田间工程配套。只依靠农民自筹资金进行维护，难度很大，难以彻底解决问题，各级政府要加大水利投资，尽快完善渠系工程配套建设，加快灌区续建配套和改建步伐。要加大供水工程及计量设施的资金投入力度，进一步完善灌溉计量设施，推行计量收费，做到足额收缴，为用水户协会提留工作经费提供保障。同时，要积极争取政府投资、吸引社会资金，用于田间工程建设和设备更新。

3.4 重视宣传培训工作，进一步加强对用水户协会的技术指导和培训工作

实践证明，对乡村干部和广大农民群众进行广泛的宣传和发动，是做好用水户协会工作的基础。各及政府、水利管理单位要及时向灌区农民用水者协会、特别是用水组提供信息和技术服务，组织技术人员对农民用水者协会的工作人员和用水户进行灌溉管理、工程维护等技术的指导和培训。需要特别注意的是，对农民的宣传培训，应根据农民的受教育程度、文化背景等采用合适的方式方法，编制的宣传培训材料要简单易读、形象生动。在培训内容上，应涉及用水户协会组建与运行、参与式方法、灌溉技术、灌溉设施维护、政策法规、用水户协会财务管理等。灌区管理单位要对用水户协会成员定期举办“专业技术培训班”进行再教育和培训工作，不断提高农民的文化知识水平和专业技术水平，使用水户协会人员的综合素质得到加强，以便更好地为广大农民群众服务。要及时协调理顺水管单位和农民用水者协会之间的关系，积极主动地协调解决改革过程中出现的矛盾和问题，提高协会办事效率。

3.5 制定政策，建立健全保障制度

为保证农民用水户协会的规范运行和健康发展，要进一步建立健全以章程制度为核心的内部自律机制，尽快出台用水户协会规范性文件和相应政策法规，按照“民办、民管、民受益”的原则，实行民主议事、自主办会。要结合农民用水户协会的特点，指导协会完善制定《协会章程》、《会员代表大会制度》、《财务管理制度》、《灌溉管理制度》、《水费征收管理制度》、《水利工程管理制度》、《奖惩制度》等各项规章制度，促进协会规范运作。