中国水法与水管理改革——纪念水利改革开放30周年（柯礼丹）

1.水资源管理的发展阶段及其特点

（1）从改革开放初期到《水法》的制定（1978—1988）

多龙治水，水资源管理处于无序状态

（2）从《水法》的颁行到修改（1988—2002）

明确了水行政主管部门，走依法治水管水之路

（3）从《水法》修订至今（2002—至今）

以提高用水效率为核心，建立节水型社会为目标的水管理新阶段

2.改革开放初期我国水资源管理面临的主要问题和挑战

建国以来，在党中央、国务院领导下，全国人民艰苦奋斗，进行大规模水利建设取得了巨大成就，但由于国民经济的发展对防治水害和开发利用水资源提出了更高的要求，同时由于多年来重建轻管，对客观规律认识不足，因此，在水资源开发利用和保护管理方面，还存在不少问题：

（1）北方水资源严重不足，影响人民生活和经济发展

（2）水污染日趋严重

（3）河道设障，湖泊盲目围垦，影响河道泄洪、蓄洪能力

（4）水资源综合利用不够

（5）地下水过量开采，形成局部地区水源枯竭、地面沉降，海水入侵

（6）水费过低，难以为继，水利工程效能衰减

（7）水事纠纷时有发生，矛盾严重的地方影响社会稳定团结

3.《水法》的制定是改革开放30年中国水资源管理方面的重大突破

在前节所述的背景下，水资源的管理已成为国民经济和社会发展的重要问题，对此，历届全国人大代表提出不少提案，社会各界也多次呼吁要求尽快制定水法，这就遇到如何组织制定水法，以及制定一部什么样的水法问题。

1978年12月，在中央三中全会前夕，邓小平同志对地矿部专家陆中光关于《制定水资源法和推进水管理体制改革的建议》作了重要批示，吹响了中国水法制建设和水管理体制改革的号角。

在批示精神的指引下，水利部在原国家计委的协助下，做了大量的立法前期工作。1984年，时任水利电力部长钱正英倡议并获得国务院批准成立由有关部委和中科院负责人参加的“全国水资源协调小组”。同年11月，在“协调小组”第一次会议上，决定成立有关部委（院）局参加的水法起草小组，议定要制定统管全局的水的基本法，以调整水资源开发利用和防治水害等有关活动，定名为《水法》；起草工作分《水法起草大纲》和《水法草案》两个步骤进行。

在“协调小组”领导下，起草小组采取“协调一致”的工作原则，充分发挥有关部门的积极性，经过充分讨论，多次修改，并征得各省（市、区）和国有关部门的意见，又经协调小组审议修改，提出了《水法》送审稿报国务院，通过法定程序，于1988年1月第六届全国人大常委会第二十三次会议上审议通过，颁布了新中国第一部《水法》。

1988年3月，在第七届全国人大召开前，钱正英同志根据“协调小组”的意见，就成立国家水资源委员会作为国务院水行政主管部门的意见向时任国务院总理李鹏请示，李鹏批示：不成立国家水资委，由水利部作为国务院水行政主管部门。

有了一部水法，又明确了水行政主管部门，结束了过去多龙治水，群龙无首的无序状态，进入了依法治水管水的新时期。在这过程中，钱正英部长的领导和协调，起着关键作用。当年，在她离开为之服务30余年的水利部领导岗位时深情地说：我能以一部水法交班，感到欣慰。

杨振怀同志继任水利部长后，也十分重视水法制建设和水资源管理工作，在部内增设水政司和水资源司，带动各省（市区）加强了相应机构的建设。在他的任期内制定并实施了水法制建设规划、水法普法五年计划，初步形成了我国水法规、水利执法和水行政管理体系，为我国水利改革、推动水法制和水资源管理的发展，奠定了良好的基础。这期间，在全国人大、国务院和地方各级人大和政府的领导下，在各级水行政主管部门的努力和有关部门的配合下，我国水法制和水管理方面取得了显著成绩和丰富经验。

——在全国确立了水资源管理的基本制度，包括水资源的科学考察，取水许可管理等10项制度，将水资源作为重要的自然资源和环境要素，首次提到国家管理的议程。

——有力地促进了全社会合理用水、节约用水，以我国有限的水资源，基本保证了人民生活的需要和国民经济的高速发展。

——在我国历史上首次建立起符合我国国情，具有中国特色的水法规体系和机构逐步健全，运行较为有力的水行政执法体制。

——全国水事案件和水事纠纷逐渐减少，以往水事矛盾十分尖锐的地区得到及时处理。

4. 以修改《水法》为契机，推进以提高用水效率，建立节水型社会为目标的水资源管理是落实科学发展观的重要体现

《水法》颁行后不久，我国经济进入高速发展和经济体制转换时期，《水法》执行中遇到许多新情况和新问题，例如，在水资源开发利用中重开源轻节流和保护，节约用水和水资源保护缺乏相应的管理制度，城市化和工业化进展，城市用水迅速增加；改革开放促使经济利益的多元化，使水资源管理关系更加复杂；《水法》规定的“统一管理与分级分部门管理相结合的制度”在实施中，矛盾重重。

参考并借鉴20世纪80—90年代国外水法的发展趋势：（1）水资源方面的立法应同经济、环境和社会问题更加紧密地联系起来；（2）综合和有效的水资源规划，特别是流域和区域规划受到更大的关注，而且应当与其他自然资源的规划以及国民经济和社会目标相协调；（3）强调宏观调控与水市场机制相结合以及改善水的分配等。

《水法》修改工作起始于1994年，历经各级政府和水利部门的调查研究、征询意见，先后历时8年，经第九届全国人大常委第二十九次会议审议通过，于2002年10月施行。修改后的《水法》，将“实现水资源的可持续利用”，“发展节水型工业、农业和服务业，，建立节水型社会”列入总则；强调“全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合利用，讲究效益，发挥水资源多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水” 并把“水资源规划”与“水资源配置和节约使用”分别专列一章，体现了科学发展和协调发展的精神；同时，也顺应了国外水法的发展趋势。

《水法》的施行，进一步加强了水资源的管理，促使我国用水效率明显提高，水资源可持续利用取得重大进展：

（1）增长率逐步降低：1949—1980年为5.2%，全国用水位于高增长期；1981—1993年为1.3%，1994—2000年为0.8%，均低于同期人口年平均增长率，为低增长期；2001~2006年为0.5%，属微增长期，这期间全国有15个省（市区）呈现零增长，其中北京、天津、山西、河北、山东等省（市）呈现负增长。

（2）用水效率明显提高：以单位用水量产出的GDP衡量，1980年全国平均为3.2元，2000年提高到16.4，20年内提高4.12倍；2006年又提高到37元，6年内提高1.26倍。北京市2006年用水效率达到238元（按当年汇率，约合34美元，达到美国现状用水效率的水平），同年，北京市全年总用水量为34.3亿立方米，分别比1980年、2000年减少14和5.7亿立方米，为我国水资源可持续利用做出了榜样。

（3）用水结构显著变化：农业用水在全国总用水量中的比重从1949年的92.12%降至2000年的74.1%，2006年的68.3%；工业用水的比重从1949年的2.3%增至2000年的20.7%，2006年的23.2%；城镇生活用水占总用水量的比重从1949的0.6%，提高到2000年5.2%，2006年的6.87%，反映了用水量向高效益部门转移。

（4）水资源开发利用趋势放缓：1949年我国水资源开发利用率约为4%，1980年为16.3%，2006年为20%，即改革开放30年来，我国水资源的开发利用率只增加3.7%，开发利用趋势明显放缓。

（5）节水就是减排，由于我国用水量已从微增长向零增长过度，全国排污量已多年维持在700多亿立方米，虽然水污染形势仍然严峻，但节水减排为今后水污染防治创造了有利条件。

回顾改革开放30年来，我国政府为实施水资源可持续利用，采取了一系列法规、政策和管理等措施，促使中国以年平均1%的用水低增长率支持了年平均10%以上的国民经济的高增长；以世界平均60%的人均综合用水量，创造了高于世界平均3倍以上的GDP增长率；以连续30年的农田灌溉用水量的零增长，扩大灌溉面积近1亿亩，提高粮食产量近50%。总之，这30年通过制定《水法》和依法实施水资源管理改革，有力地支持了社会和国民经济的可持续发展，是水利战线落实科学发展观的重要体现。

5. 改革开放30年水资源管理改革的经验与体会

（1）水是重要的自然资源又是环境的要素。水又涉及各行各业，千家万户，我国水资源并不富裕，而且时空分布不均，对这样一个人口大国，国家必须加强水资源的合理开发、利用、节约和保护的管理，才能适应国民经济和社会发展的需要。水资源管理必须列入各级政府的议程。

（2）制定《水法》，依法管理水资源是国家加强水资源管理的必由之路。随着经济社会发展要及时修改水法，以适应出现的新情况和新问题。

（3）根据经济社会发展的需要和水资源现状，编制水资源综合规划是开发利用水资源和防治水害的基本依据，应当加强规划管理，使之不断完善。水的有效利用规划和制定水管理战略，应当建立在对未来需水的科学预测基础上，不然，过高的需水预测会产生对水利规划与水利建设的误导。

（4）在社会主义市场经济体制下，对水资源宏观调控与水市场机制都是必要的。在国家宏观调控和市场机制结合下，社会对水的需求不是无止境的，并非随产值的递增，而是与人口相关。在发展初期高增长后，需水增长率将逐渐接近或低于人口增长率；在人口受控，技术进步、产业结构合理化后，有的地区会出现低增长，甚至零增长。全国总用水量的零增长可能在本世纪人口高峰前提前到来。届时，全国总用水可能维持在6000多亿立方米。

（5）在经济体制改革的大背景下，国家实行计划用水、厉行节约用水，制定水价形成机制，进行水费改革等一系列法规和政策措施，是推进节水型行业和节水型社会建设的保证。实践证明，节水风尚形成后，社会节水效应是不会逆转的，即使增长新的水源，也不会重新增大水的消费。

（6）改革开放中，有些地区在牺牲环境求经济发展的错误思想指导下，我国水污染日趋势严重，水质和水环境恶化已到难以扼制的地步，危及人民身体健康与生命安全，这是我国改革开放30年来水资源管理中最重大的挑战。要把水管理的战略重点转移到治污上来，水利与环保部门协调，从法规制度，资金渠道和行政执法方面拧成一股绳，形成合力，整治水污染。

——在治污环节上，要加强点源、面源的综合治理

——加大城市污水集中处理设施建设力度，并使现有企业污水处理设施正常运转起来

——在湖泊，水库汇水区域内禁止或限制造成湖泊水库水体发生富营养化的化肥农药、含磷洗涤剂等的生产销售和使用

——划定水域使用功能区及其水质保护标准、制定规划

——维持江河合理流量和湖库地下水的合理水位，维护水体自身净化能力，保护水环境和生态系统。

我国今后水管理改革的成败在于水污染防治和水环境保护，防止出现水质危机而危害一方人民的健康和生命安全。

（7）随着经济社会的发展和水管理的需要，应当适时改革水管理体制，引领水资源工作的改革与发展。《水法》的颁行，促使我国从多龙治水、群龙无首的无序管理到明确水行政主管部门负责全国水资源的统一管理。在随后几届国务院机构改革中，通过机构的“三定”方案，进一步加强水行政主管部门的职能，削弱或删去了有关部门在水资源管理的职责；在全国七大流域管理机构的“三定”方案中，又进一步依据《水法》，赋予其行政管理的权责，在实行“流域管理与区域管理相结合”方面迈出了结实的步伐。今后要制定流域管理法，继续加强流域管理体制改革，进一步完善我国水管理体制以适应水利发展与改革的需要。

（本文作者系水利部原水政司长，水法研究会会长，教授级高工）

来源：水政在线