《中国经济导报》：公用事业改革：看紧产权，放开经营权（徐宗威）

发布时间：2022-02-26 15:21:32 浏览数：次

过去一段时间，许多地方对公用事业产权改革情有独钟，大动干戈。安徽省４０％的公交企业、５０％的供水企业、８０％的燃气企业的国有产权已经出让。深圳市水务４５％的股权转让。上海浦东水务５０％的股权卖掉了。现在谈改革，似乎必谈产权出让、股权转让。似乎产权动了才算是改革。可动产权是大事，没有十分把握轻易动不得。

产权改革有好处，但需要慎重

地方对产权改革所以情有独钟，敢动真格的，主要原因有三：一是中央有政策。中央在十五大提出了从战略上调整国有经济布局和结构的重要任务，强调该退的要退出来，抓大放小，改变国有经济一统天下的局面。二是地方有需要。城市建设发展很快，旧账总算还得差不多了，但新账的投资从哪儿来，城市建设要发展、城市公用事业要发展，需要建设资金，增量没钱就想办法把存量做活，存量出让转让自然可以有钱进账。不管这叫不叫融资冲动，算不算是盘活资产，但看上去政府的行政效力提高了。三是企业有要求。国企人浮于事，缺乏活力，更少竞争力，怎么改革？最好的办法再找个股东来，外来的和尚好念经嘛。特别是涉及价格、人事制度，国企没人管，改成民营了、改成合资企业了，优惠政策就来了。所以热衷于产权改革，也是企业改革的一个现实选择。

产权改革有好处，但不是万能的。产权改革是灵丹妙药，但不能包治百病。而且会出现一些新的问题。一个是与改革的目标搏弈。改革要促进城市公用事业发展，促进公用事业国有企业发展。但产权拿走了，新股东更多关心的是股权的利益、企业的利益，而不是社会公共利益、更不是城市公用事业的发展。产权改革后很多地方的城市公用事业发展规划落空。再一个是赚钱的一定干，不赚钱打死不会干。新股东不关心如何降低成本的事，最上心的事是怎么向政府申请提高价格。因为降低成本是自己要掏钱，至少是要先掏钱，而提价是向政府向社会公众要钱。深圳特区污水处理费在３年多的时间里，已经从两毛七提高到了一块零五，通过提价来保障自己股权的利益这也太方便了。第三，政府控制力明显下降。产权不是政府的了，所有权不是政府的了，占有权、处置权、收益权政府当然要听所有者的了。政府失去控制力，怎么保障公共利益和公共安全？一旦出了问题又怎么保障城市的安全和社会的稳定？第四，产权出让转让，如何保证国有资产不流失，如何保证国有资产的交易行为公开透明，如何保证有形资产和无形资产评估是客观的，我看谁也不能打保票。在这样一种情况下，地方出让转让产权中牺牲公共利益和流失国有资产，有问题是正常的，没问题不可能。

政府可以不是公用事业经营主体

目前改革的法律法规不完善，政策不配套，在这样的情形下，为什么一定要先动产权，为什么一定要把国有资产出让转让掉？稳妥的办法，还是先把产权看紧，放开经营权。先多想办法把经营权搞活。笔者甚至认为城市公用事业企业就应当是国有的，甚至是国有独资的。为什么？因为政府的重要职责之一，就是要向社会提供公共产品和公共服务。纳税人这个词我们不用，我们讲人民群众。人民群众已经把税费都交给政府了，就应该是政府投资。政府理所当然地应当是城市公用事业的投资主体，但可以不是经营主体。资产是国有的、资产是全民的，但可以请有实力的经营班子来经营。经营得好，可以继续授权经营；经营得不好，可以再请一家公司经营。经营权放开，政府会有比较多的主动性和控制力。

现在很多地方都已经认识到，国企不是不能干好。国企和私企主要是两个差距，一个是机制、一个是包袱。只要转变经济机制，解决好人员安置，国有企业产权不动，国有企业一样可以搞活，一样可充满活力和市场竞争力。所以问题不是产权一定要转让出去。既然产权不是主要问题，那产权就可以先不动，更多的是先把经营权放开搞活。

看紧产权，放开经营权，是对前一段地方城市公用事业改革的经验总结，也是下一阶段改革必须关注和解决的问题。

首先，必须明确发展城市公用事业是政府的职责。现在经济社会发展中一个突出矛盾，就是人民群众生活水平的提高与公共产品和公共服务供应不足之间的矛盾。地方政府的主要精力仍然在经济项目上，仍然管了很多不该管也管不好的事情，对公用事业是“一卖了之”，“一改了之”。在发展城市公用事业问题上，政府绝对不可以缺位。政府财政要确定适当比例，政府不可推卸地要成为投资城市公用事业的主体。

第二，从国际经验看，城市公用事业的发展也不是全部私营化或者是市场化，有一多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股。坚持国有，是有效实施政府控制力和实施特许经营制度的重要基础。

第三，市场面前企业是平等的。严格讲城市公用事业资产都是优良资产。因为社会公众天天都需要公用事业提供的产品和服务，而且这种需求是长期的和稳定的。这和其他工业产品或私人物品的生产差别巨大。不愁市场的项目，也就不愁信贷的支持。在这样的基础上，国企和民企都是市场的主体，而且是平等主体，不可以用行政命令，要求国企一定要退出这个市场，或部分退出市场。这在市场面前是不公平的。

第四，坚持城市公用事业国有，是坚持公有制基础的需要。城市的供水、燃气、公交、采暖，如果没有划到重要行业关键领域是有问题的。城市公用事业提供的是公共产品和公共服务。这同生产私人物品的经济范畴有很大的区别。对城市公用事业资产的不同经营属性也应当加以区别。生产公共物品的城市，公用事业国有企业的产权都转让了，投资主体也不是政府了，社会主义国有经济还怎么巩固和发展？公有制这个基础怎么体现？

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