我国绩效预算改革问题研究

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摘 要：文章从我国绩效预算改革的必然性出发，阐述了 我国实行绩效预算改革的现状，进而分析了我国绩效预算改革存在的问题及困难，最后提出 了对策建议，以期对我国进一步推行绩效预算提供一些参考。
关键词：绩效预算；预算管理；绩效评价
中图分类号：F810.3  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2009)09—0079—02

绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确 定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作 的情况。绩效预算是20世纪50年代伴随着关注公共支出及其结果而出现的一个概念，其核心 是通过制定公共支出的绩效目标，编制绩效预算，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政 资金从注重资金投入向注重支出效果转变。 

绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算 资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，提高财政支出的有效性。 20世纪90年代，西方国家在预算管理方面纷纷转向实施绩效预算，实施绩效预算成为各国政 府预算改革的发展趋势。

从1999年开始，我国预算改革开始谋求建立“控制取向”的预算管理体制。这种“控制取向 ”的预算管理体制，在政府内部建立行政控制，由人大对政府施加外部的政治控制，但是却 很难同时兼顾支出的绩效，然而对于中国来说，“控制取向”阶段为实现绩效预算打下了坚 实的基础。发达国家早已实行了绩效预算这种制度，而且大部分国家取得了明显成效。现在 ，建立绩效预算已经成为世界潮流，我国应积极地顺应这一改革潮流，主动、积极地向发达 国家学习，借鉴他国经验，结合本国的实际，把绩效预算改革作为预算改革的一个新的目标 ，从财政支出过程的管理，转到对财政资源使用效果的关注。
1 我国实行绩效预算改革的必要性

从我国的预算执行情况看，绩效预算不仅是我国预算改革的取向和目标，而且是不断完善和 深化财政预算管理的需要。

绩效预算把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品 的成本，提高了财政支出的效率，因而可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是 整个政府管理理念的一次革命。所以我国实行绩效预算改革是十分必要的，主要体现在以下 方面。
1.1 绩效预算是完善我国部门预算管理的重要举措

实施绩效预算改革，可以改善自1999年来推行部门预算改革存在的一些问题，打破常规性分 配框架，按绩效评价来确定支出预算，根据工作绩效来执行预算，是完善部门预算管理的重 要举措。
1.2 绩效预算是强化我国预算约束力的有效手段

目前，我国许多部门年度预算的约束力严重弱化，缺少权威性和严肃性，随意支出现象比较 严重，究其原因就是不重视预算执行过程中的效益。而绩效预算的核心，是建立起一套能够 反映政府公共活动绩效的评估体系，能有力增强国家对各政府部门预算的约束力。这样一来 ，既能理顺预算分配关系，又可以规范预算单位的各项活动，使预算从编制到执行，都有一 种较强的机制来约束和维持，从而减少人为因素的影响。
1.3 绩效预算是充分调动各部门工作积极性的需要

绩效预算可以通过将部门经费与工作绩效挂起钩来，鼓励各部门节省不合理的开支，调动各 部门保质保量完成任务的积极性。同时，预算的执行权属于各个部门，在确定各部门的业绩 指标和预算指标后，部门可以在保证完成业绩指标的前提下，自行选择实现业绩指标的办法 ，从而能极大地调动各部门的积极性，使它们能有效地配置资源。
1.4 绩效预算是改善我国预算支出不合理的有力措施

我国目前的财政预算不仅存在着粗疏、不完整等缺陷，而且还存在预算支出膨胀、预算支出 效率低、支出不合理等严重问题。绩效预算能强化部门使用预算资金的责任，提高资金的使 用效益，有效避免资金的流失以及资金使用的盲目性，抑止财政支出的无限制膨胀，降低公 共产品及服务的成本。
1.5 绩效预算是我国政府管理理念的一次革命

绩效预算有助于提高财政支出的有效性，有助于促进政府决策程序的规范化和民主化，有助 于强化政府部门的责任，有助于政府部门按照成本效益原则优化资源配置，提高财政资金的 使用绩效。所以，实施绩效预算，能有效地改进我国政府的管理模式，这不仅是财政管理体 制上的一场变革，而且更是财政管理理念上的一次革命。
2 我国绩效预算改革的演变

与具有百年历史的美国绩效预算相比，我国的绩效预算改革才算刚刚起步。我国的绩效预算 改革是从财政支出绩效评价开始的。从这些年的改革实践来看，在预算管理改革方面，正一 步步地向绩效预算的方向迈进。整个演变大致可以分为3个阶段：
2.1 第一阶段(1998～2001年)

建立投资评审体系。我国从1998年开始 建立完整的财政投资评审体系，这种投资评审体系，是对项目的事后评价。到目前为止，我 们建立了比较完整的投资评审队伍，在实践中也形成了一些投资评价的方法，评价的模式相对比较成熟。正是有 了这种完整的投资评审体系，我国投资性支出的评价才开始形成。这既是我国推行绩效预算 的一个切入点，也是实施绩效预算改革的准备阶段。
2.2 第二阶段(2002～2004年)

2002年以后，随着我国财政支出绩效评 价的向前推进，绩效 评价的理念开始被引入我国，人们也开始在实践当中探索实行绩效预算的可能性和可行性。 结果是，在实践上实行完整的绩效预算还不具备条件，但是全方位展开对财政支出绩效的评 价是可行的，而且要由专门的机构来负责。在这一背景下，我国的财政支出绩效评价拓展到 了一般预算支出、项目支出，这是一个实质性的进步。中央也在一些支出项目上摸索经验， 并形成了一些支出评价的方法，涉及到教育、科技、卫生、转移支付、社保资金等。在地方 上，已经开始重视支出的绩效评价，并拓展到一般预算支出中的项目支出。相应地，很多地 方成立了专职机构，如广东、湖南、江苏、浙江等。这意味着我国绩效评价又向前推进了一 步，为绩效预算的进一步改革创造了条件。
2.3 第三阶段(2005～2007年)

向绩效预算迈进。进入这一阶段的标志 是2005年财政部出台 的《中央部门

预算支出绩效考评办法》。这表明我国绩效评价已经开始有了实质性的突破， 主要表现在3个方面：①开始要求对部门绩效进行评价，实际上就是对政府绩效的评价。 ②要进行综合评价，在前两个阶段，绩效预算还只涉及到财政投资性支出，涉及到一般预 算支出的项目，属于个体的评价。《办法》出台以后，要求对整个部门预算进行综合性的评 价，这表明向绩效预算靠近了一大步。③要求有专门的评价主体。即确定绩效评价的组织 管理体系。在这一阶段，我国在推行绩效预算方面也进行了大量的探索，归纳起来看，一方 面是逐步在推进，另一方面是以支出绩效评价为切入点，逐步完善支出绩效评价，并最终推 进到整体的绩效预算层面。
3 我国实行绩效预算改革存在的问题

我国绩效预算改革虽然得得了一定的进展，但总的来看进度较慢，其中主要存在以下几个方 面的问题：
3.1 对实行绩效预算改革的认识不统一

目前，对我国是否实施绩效预算改革的问题，存在着两种截然不同的看法，大部分人赞同实 施绩效预算，一致认为，针对我国预算制度存在的问题和缺陷，实行绩效预算不论在促进政 府职能的转化、提高财政资金投入的效率、改善政府提供公共产品的质量，还是在优化财政 资源配置，构建节约型社会等方面，都有着重要的积极意义。但也有不少人持反对意见，认 为我国目前全面推行绩效预算的时机并不成熟，环境也不理想，如果草率行事只能是拔苗助 长，适得其反。认识的不统一，给绩效预算的实施带来一定的负面影响。
3.2 对绩效预算的概念理解不清

目前，从学术界来看，对绩效预算的解释有十几种，这对绩效预算的改革实施也有很大的影 响。没有正确的理论就没有正确的方针，没有明确的概念，也就没有统一的行动。特别是对 绩效预算与支出绩效、预算绩效三者的含义混淆不清，往往用支出绩效和预算绩效代替绩效 预算，很容易使绩效预算在执行中走样。
3.3 绩效预算的综合性与部门协调不利的矛盾

绩效预算是一项综合性强，涉及面广的工作，它不是单靠那一部门或那一个单位的力量就能 完成的，这要求各部门之间能够有机协调。但是，我国处在转型时期，受计划经济体制的影 响，政府各部门之间的配合和协调并不尽如人意。不仅如此，在部门利益的驱动下，制度和 政策的出台都是以部门利益为出发点和归宿点，许多政策和制度在执行中出现相互矛盾和抵 触的情形，这是实施绩效预算改革的一大障碍。
3.4 绩效评价体系不完善

绩效评价是绩效预算理论的重要组成部分，绩效评价的指标和方法是实行绩效预算的技术基 础。我国绩效评价中存在的问题，如绩效管理流于形式、对预算资金运用的效果缺乏分析考 核、预算绩效改革缺乏参照借鉴体系等，对绩效预算改革也造成了一定的影响。

由于我国推行绩效预算还处在起步阶段，暴露出来的问题还不太多。总结起来看，主要包括 认识问题、理论问题、客观环境和实施条件3个方面，这些问题值得高度重视。随着我国绩 效预算改革的进展，以后可能会暴露出越来越多的问题，我们应该有所准备。
4 我国建立绩效预算的对策分析
4.1 构建绩效预算的战略框架

由于我国目前还不完全具备建立整体绩效预算的客观条件，实行绩效预算必须要有一个全方 面的战略计划，应分阶段、分步骤的进行。可以按照“先部分，后整体”、“先试点，后推 广”的原则，因地制宜开展绩效预算的试点工作，通过不断积累经验，由点到面，不断逐步 扩大试点工作的范围，最终覆盖到整体。
4.2 建立有效的绩效评估体系

绩效评估体系的建设是绩效预算中的关键环节，也是难点之一。建立有效的绩效评估体系， 不仅是提高政府管理竞争力的需要，而且也是公民所要求的公正、正当程序、平等机会等民 主价值的要求。主要包括以下几个内容：
4.2.1 确定绩效目标。可以将目标分为年度预算执行计划和中长期预算工作规划，再细分 为各自的职能目标与业务目标，部门的目标规划经本级政府立法部门和财政主管部门审议通 过后，便成为部门编制各种预算的基本依据。
4.2.2 形成绩效评价指标。绩效评价指标可以用来具体衡量部门绩效目标的完成情况，从 定量和定性两方面来考虑，设立定量评价指标和定性评价指标，或者根据预算绩效评价内容 的不同性质，可考虑从宏观、微观两个角度设计绩效评价指标。
4.2.3 绩效预算的评价方法。根据不同的情况，可以采取机会成本分析法、成本——效益 分析法、最低费用选择法、经济指标法等方法，来评价和衡量财政支出的宏观效益、社会效 益或某一个具体的财政支出项目的微观效益和经济效益。
4.2.4 绩效结果评估的运用。政府部门应根据预算执行的绩效评估结果，对结果评估进行 报告，描述和分析资金运行情况，根据执行效果是否达到绩效目标，做出继续推行、改进或 终止目标的计划。
4.3 加强预算编制工作的科学性

加强预算编制制度建设，进一步提高预算编制的科学性。我国预算编制在组织形式、采用方 法、科目分类等方面的管理改革已取得了一定成效，除继续推进和完善外，还有不少地方亟 待改进，如预算收支科目体系的设计还需进一步合理化以充分反映政府预算收支的全貌，预 算编制在时间安排上还要进行调整以便推行标准周期预算等等。
4.4 完善预算监督机制

各国的预算监督主要体现在行政与立法部门之间的权利制衡上。按照《预算法》和《审计法 》的要求，中国应加强部门之间的监督和具体操作方法、手段的制约，在接受人大和审计部 门对财政监督的同时，研究建立和完善财政部门对有关部门的预算收支的监督机制。收入上 ，要保证税务部门能够依法征税，在提高收入预测准确性的前提下，保证收入能够按进度征 缴入库。支出上，主要是加强支出的管理和提高资金的使用效率，通过逐步实行政府采购制 度，改革预算会计和国库制度，推行单一账户制度，使预算指标与资金拨款渠道分离。
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