在城乡一体化建设中不断深化“大调解”机制

发布时间：2022-03-17 15:02:25 浏览数：次

　　随着我市统筹城乡建设的深入推进，社会利益格局将进一步调整，涉及城市规划、征地拆迁、移民安置、资源开发等矛盾纠纷和涉稳问题必将凸显，成为影响我市社会稳定的重要因素。这就要求我们：一方面要着力建好各项民生工程，让群众充分享受发展成果，进而理解、支持并积极参与统筹城乡建设工作；另一方面要不断深化“大调解”机制，尽力化解在统筹城乡建设和灾后重建过程中产生的各类社会矛盾纠纷，筑牢推进城乡一体化建设过程中的社会稳定防线。

　　一、“大调解”机制在我市的现实运行及存在的问题

　　目前，我市已建立起了由党委、政府领导下的，纵向覆盖市、县、乡、村四级，横向渗透各部门、各行业以及社会管理各个方面的“大调解”工作体系，形成了人民调解、行政调解、司法调解组织既能独自充分发挥调处职能，又能在必要时协调联动，合力化解矛盾纠纷的调处格局。“大调解”机制建立以来，我市各级调解组织运用“大调解”机制成功化解了诸如锦江区校园春天小区“楼歪歪”事件、“印象金沙”楼盘延期交房纠纷及历经多次诉讼上访、跨度达两年之久的都江堰市蒲阳镇金藤村一组宋某某征地拆迁纠纷案等一大批社会影响较大的重大疑难矛盾纠纷。2009年6到12月，我市各级人民调解组织共受理案件18267件，调解成功17596件，调解成功率为963%；各级行政组织共受理案件37155件，调解成功34409件，调解成功率为926%；各级人民法院共受理可调案件总数为41382件，调解成功数为18058件，调解成功率为436%。取得了2009年全年非正常上访“零进京”，越级到省、市上访与去年同比下降887%和264%的良好成效。随着构建“大调解”工作体系工作的深入推进，我市“大调解”工作也暴露出一些亟待解决的问题：一是调解资源还需进一步整合。二是“大调解”衔接互动机制还需进一步加强和完善。三是矛盾纠纷的预防机制还需进一步健全。
　　
　　二、深化“大调解”机制的建议

　　（一）科学整合资源，进一步健全“三大调解”衔接互动机制。“大调解”机制之所以区别于传统的调解手段，其主要体现在“大”字上，它要求在化解社会矛盾纠纷时，在党委和政府的领导下，充分利用各种调解资源，综合运用各种调解手段，化解各类社会矛盾纠纷，以实现将社会矛盾纠纷“解决在基层，化解在萌芽状态”的目标。因此，在深入推进“大调解”机制建设的过程中，需要在科学整合各种调解资源上狠下功夫，建立健全“三大调解”的良性互动机制。

　　一是科学整合调解资源。在调解网络的建设上，一方面通过加快企业、行业组织调解网络建设，不断拓宽矛盾纠纷的排查、调解范围和预防网络。另一方面突破传统的社区、村组管理格局，在小区院落、村民小组、企事业单位及外来人口聚居地，以地缘关系、亲属关系、同学关系、同事关系、邻里关系等为依据，构建以“调解中心户”为基础的社会矛盾纠纷排查调处格局，通过民主选举的方式，将有文化、懂法律、威信高的人推举为中心户长，负责“中心户”内矛盾纠纷的排查、调处并及时向党委政府反映“中心户”内成员的困难和诉求，主动维护“中心户”内成员的合法权益。在调解力量的整合上，一是要充分发挥“五老”（老干部、老军人、老专家、老模范、老教师）的积极作用，鼓励退休法官、检察官加入调解员队伍，组建涵盖房管、卫生、环境、劳动、国土等相关专业的专家调解员队伍。二是要引入政府出资购买公共服务的理念，加快专职人民调解员队伍建设，大力推广和深化“一街道一法律服务机构”、“一社区一律师”模式，聘任执业律师担任兼职调解员，将专业法律服务引入乡镇（街道）、村（社区）调解组织。通过我市金牛区的实践证明，由执业律师直接参与人民调解工作和行政调解的法律咨询、指导，在较大程度上规范了基层调解组织的调解行为，极大的提高基层人民调解、行政调解组织的工作水平和社会公信力。

　　二是健全“三大调解”衔接互动机制。人民调解组织通过在有关行政机关、人民法院设立办事机构，接受行政机关、人民法院的委托调解、邀请调解的方式，参与到行政调解、司法调解中去，大力拓展调解范围。行政机关应充分利用行政调解具有的综合性、专业性、主动性、高效性的优势，一方面做好对人民调解工作的支持和指导，另一方面接受人民法院的委托和邀请，积极参与到那些不宜通过一纸判决就能定纷止争的社会矛盾纠纷的化解工作中去，尤其要妥善解决好在统筹城乡建设中发生的与民众切身利益密切相关的行政争议。人民法院要始终坚持能动司法理念，开展司法调解工作。在调解范围上，由民事向行政、刑事自诉、刑事附带民事、轻微刑事和国家赔偿案件等领域延伸。通过委托调解、邀请调解、联合调解的方式，引入人民调解、行政调解力量，将司法民主与司法政治有机结合，实现法律效果与社会效果的辩证统一。同时，还应加强对人民调解、行政调解的指导和支持，完善诉调对接机制，做好效力确认工作，确保人民调解、行政调解协议的法律效力。对于利益关系特别复杂、矛盾特别尖锐、法律关系复杂多重的矛盾纠纷，各级“大调解”协调中心应依靠党委政府，综合“三大调解”力量，充分利用政治、经济、行政、法律、道德、教育等多种手段，尽力化解，以确保社会和谐稳定。

　　（二）加强立法，进一步规范调解程序。由于立法的滞后，我国至今还未制定一部专门的调解法。人民调解程序规定不够详尽，缺乏可操作性；对于行政调解这种行政司法行为，我国现有的法律和司法解释均缺乏对其操作程序的详细规定，以致行政机关在处理民事纠纷的程序上呈现一种“各自为政，各行其是，杂乱无绪的状态”；司法调解存在既是调解员又是审判员的问题，一定程度上损害了调解“合意”的真实性。因此，通过立法，规范调解程序是我们在深化“大调解”机制过程中应着重解决的问题。在调解程序的设置上，一要合理界定行政调解职能范围，确立行政调解原则，规范和完善行政调解程序，充分发挥行政机关在化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定方面的职能作用。二要充分体现运用“大调解”机制化解社会矛盾纠纷的便民性、高效性及调解方式手段灵活多样性等特点，又要确保调解组织纠纷解决程序的正义底线，体现程序民主、程序正义。三要完善效力确认机制，在确保调解协议合法有效的同时，尽量避免司法资源的浪费。四要进一步统一相关时效规定，明确各种情况下，当事人通过调解组织化解矛盾纠纷时诉讼时效的中断和起算，以确保当事人的诉权行使，防止因当事人害怕诉权得不到保障致部分矛盾纠纷直接进入诉讼程序。

　　（三）完善预防机制，进一步减少社会矛盾纠纷。各级党政部门应进一步加强和完善政策、决策社会稳定风险评估机制，在出台涉及区域发展及重大民生工程的政策、决策时，先做实宣传和释疑工作，让群众充分了解政府将要出台的相关政策、决策及可得到的实惠，同时畅通信息渠道，搭建沟通平台，通过公示、走访、听证等方式广泛征询和收集民意，分析论证政策、决策的合法性、必要性和可行性，评估其潜在的社会稳定风险，再根据风险评估结论调整政策、决策的出台和执行，从源头上减少矛盾纠纷的发生。在政策、决策的出台和执行中，着力加强社会矛盾纠纷的排查调处工作，引导群众共同参与矛盾纠纷的排查和调处，对收集、预测到的涉稳重大问题及时进行分析和研判，提出对策建议，完善相应措施，并综合各方力量，运用各种手段，尽力化解，确保政策、决策的实施过程中的社会和谐稳定。

　　发展是根本，稳定是前提。我们相信，通过不断深化“大调解”机制，及时正确处理各类社会矛盾纠纷，切实维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益，就能为实现城乡统筹和“四位一体”科学发展，提供更加和谐稳定的社会环境。

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