安全生产行政执法对策探讨

安全生产行政执法对策探讨　　

    安全监管行政执法是法律赋予安监部门的重要职责，执法水平和质量的高低，直接关系到法律的尊严、政府的权威。近年来，我国高度重视安全生产法律法规建设，依法治“安”工作取得了长足发展。但基层的行政执法工作还不同程度存在一些问题。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》及安全生产相关法律法规，就目前安全生产行政执法工作存在的问题及对策作些探讨。　　

     一、安全生产行政执法基础相对薄弱　　

     一是执法人员缺乏对行政法律法规的系统学习，在行政执法工作中凭经验机械片面地理解适用法律法规的条款，在行政执法过程中难免出现误差；二是安全生产行政执法工作还不够规范，立案、备案、听证、复议、结案等程序不到位，甚至有一定的随意性；三是对安全生产行政执法的理解重视不够，多数模式上习惯于重检查而轻监察，重行政手段而轻执法手段，行政执法中也是重实体而轻程序，重结果而轻过程。四是安全生产行政执法的监督制约机制相对滞后，对执法人员责任心不强，执法不严谨，程序不到位等问题，得不到及时纠正。　　

    解决上述问题：一是安全生产行政执法人员要积极主动更新法律知识结构，对法律法规的掌握要全面系统，除学习安全生产相关法律法规和规范标准外，更应学习和掌握《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《立法法》等基本知识；二是安监部门要加强行政执法制度建设，建立健全行政执法责任制、廉政制度，使行政执法立案、备案、行政复议、应诉、结案符合法律法规要求和程序规定；三是健全法制机构或落实专职人员。目前大部分地方未设法制机构，有些虽设有但发挥的作用不够明显。　　

    二、正确行使自由裁量权　　

    安全生产行政执法要做到公正、合理、客观，正确行使执法的自由裁量权至关重要。一是执法要公平公正，此权乃国家民众所给，此法为国计民生所执，一定要做到公平、公正，不可偏私。执法过程中要尽可能地考虑相对人的权益，采用尊重相对人权利的方式和程序，要平等地对待相对人，要平等地对待有类似行为的相对人；二是一定要尊重客观事实，不能凭主观臆断，要做到事实清楚，证据确凿，法律依据准确、充分；三是要顾全整体利益，既要严格执法，认真执法，又要考虑到发展生产，构建和谐社会的需要，涉及当事人的利益，要慎重考虑。实际工作中，切忌因为个人或小团体利益，违背或偏离法律法规的目的或原则；切实把握好同类案件的处罚差别幅度问题。《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规有关行政处罚的一些条款，处罚数额的跨度较大，如《安全生产法》第80、81条都有“处罚二万元以上二十万元以下的罚款”，《生产安全事故报告和调查处理条例》也有罚款额10万到500万的罚款，这些处罚数额的跨度都较大，都在自由裁量权的范围内。对这种裁量权的使用，当慎之又慎，务必要找好判断事实与法律适用的最佳结合点：一是要准确查明行使自由裁量权的事实和理由，并在做出行政处罚决定时充分说明；二是自由裁量的比例要适当，要兼顾好执法目的和相对人的权益，防止单纯强调一个方面而导致自由裁量不当的问题发生；三是要遵守自由裁量的公正保障制度，尊重保护相对人的陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权、行政公开权、请求举行听证权等。　　

    三、严格执法程序，注意保障相对人的合法权益　　

    安全生产行政执法常见的错误，一是适用程序种类错误。有的行政处罚没有严格按照《行政处罚法》的要求采用简易程序、一般程序、听证程序等，如对应该采用一般程序做出决定的却采取了简易程序，不按照规定采用听证程序等；二是行政执法文书使用类错误。如检查安全生产不用制式现场检查记录，而是口头说说或是自制的检查表。处理安全生产大检查中发现的违法问题或安全隐患不是下达执法文书，而是用发文件的形式下达整改通知，行政执法文书不全，违法事实记录不清，缺少适用的法律法规具体条款等；三是执法步骤类错误。按照一般程序做出行政处罚决定的，要按照立案、调查取证，听取当事人的陈述和申辩，然后由作出具体行政行为机关的法制机构审核，行政执法机关负责人对调查结果进行审查并做决定，这些环节和步骤是不能缺少的；四是缺少对相对人合法权益的保护。在行政执法过程中，要满足相对人的知情权，相对人有权了解行政执法行为的权利，有为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。除涉及国家机密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，接受社会监督。必须引起注意的是：一切违反程序的行政执法行为都是违法的，行政主体要承担相应的法律责任。程序违法会产生以下后果：一是因程序不正确所做出的决定就不正确；二是行政执法行为因违反法律程序无效；三是行政执法行为没有合法证据证实，视同不作为。　　

为此，行政执法必须严格遵守程序，保障相对人的合法权益。一是每一位安全生产行政执法工作者，一定要增强对安全生产行政执法程序严肃性的认识，克服重实体轻程序，重结果轻过程的问题，严格按程序依法行政；二是要认真履行告知义务，不能随意，要保障相对人的知情权。在行政处罚决定前，要让相对人了解调查及处理的具体内容，要按照规定给对方提出反对意见，进行申诉、辩论的机会，按规定组织听证会等；三是要加强安监行政执法内部制约监督机制，完善行政执法责任制，建立法制机构或安排专人负责，负责法制工作的人员负责对执法工作进行审核。　　

    1、对事实清楚，证据确凿，定性准确，处理适当，程序合法的案件，建议办案负责人批准后告知当事人；　　

   2、对定性不准，适用法律法规不当，处罚不当的案件，建议安全生产监察员修改；　　

    3、对事实不清，证据不足的案件，建议安全生产监察员进一步补充完整证据；　　

    4、对程序不合法的案件，审核时建议安全生产监察员及时纠正；　　

    5、对超越法定职责范围处理的案件，审核时建议撤销并及时移送有法定处理权的部门。　　

    四、明确个人与生产经营单位的区别　　

    生产经营单位是指在社会生产经营活动中作为一个基本单位出现的实体（即主体），其标志是有工商行政管理部门颁发的《营业执照》；而个人是生产经营单位的一员。根据国家有关法规规定，生产经营单位的设立是有一定条件和程序的，并且是由工商行政管理部门许可的。如《危险化学品安全管理条例》（国务院344号令）第9条三款规定，危险化学品建设项目应经职能部门项目设立审查批准后，申请人凭批准书向工商行政管理部门办理登记注册手续；第29条二款经营危险化学品申请人凭危险化学品经营许可证向工商行政管理部门办理登记注册手续。只有登记注册手续齐全，方可领取《营业执照》。目前，安监部门的部分执法人员，在监督检查中发现问题后下发《责令改正指令书》等法律文书时，不分青红皂白一律使用“单位”名称进行称谓。其实，有的建设项目和危险化学品经营门市没有领取《营业执照》，也就是说该建设项目和主体不合法，不具备“单位”的法律效力，在给这样的建设项目和危险化学品经营门市下发《责令改正指令书》等法律文书，只能使用该项目或门市主要负责人的姓名进行称谓。同样，在对这些建设项目和门市进行行政处罚时，也只能针对主要负责人进行处罚，不能对“单位”进行处罚。同时，处罚也只能依据《危险化学品安全管理条例》（国务院344号令）第五章法律责任的有关针对个人的条款进行，不能按《安全生产法》进行处罚，因为《安全生产法》是针对生产经营单位的。危险化学品生产、经营是这样的，其他行业也类同。因此，是否有工商管理部门的《营业执照》是判断个人与生产经营单位（企业）区别的标准。值得一提的是，工商管理部门的《名称预先登记核准通知书》不具备“单位”的法律效力。　　

    五、明确复查的作用　　

    安全生产法》对生产经营单位或个人违反安全生产的行为，采取先“责令限期改正”的行政措施，在安全生产监督管理工作中，按照国家安监总局1号令和关于印发《安全生产行政执法文书（式样）的通知》（安监总政法〔2006〕274号）的要求，安监执法部门对生产经营单位或个人存在的问题（或隐患）要给一定的时间进行整改并下发《责令改正指令书》，整改期限到期后要及时进行复查，并填写《整改复查意见书》。复查的作用有：首先，复查是安全生产执法中必不可少的程序，只下发《责令改正指令书》而不去复查，《责令改正指令书》无任何实际意义；其次，复查是立案的前置条件，在复查中，安监执法部门对未整改的生产经营单位或个人都要进行立案查处；最后，复查是作为行政处罚的证据，行政处罚的基本要求是事实清楚，《整改复查意见书》就是证据之一。因此，安监执法部门在对隐患整改复查时要重视《整改复查意见书》的填写，凡问题（隐患）改正的，在《整改复查意见书》上要写明“已整改”；未整改的，在《整改复查意见书》上要写清“××问题（隐患）未整改，继续整改”字样。　　

     六、明确“责令限期改正”的期限时间　　

    《安全生产法》规定，安监部门对生产经营单位存在的一般问题（或隐患），采取“责令限期改正”的行政措施。在给生产经营单位或个人的整改期限时，要充分考虑两个方面因素，一是时间不宜过长，时间过长引起不了单位或个人的重视，而且问题（或隐患）会随时造成不可预测的事故；二是时间不能过短，时间过短问题（或隐患）整改不了，安监执法部门就要进入处罚程序，有刁难和为处罚而处罚之嫌。因此，本着严格执法、热情服务的目的，根据问题（或隐患）的实际情况，充分考虑各种不利因素，特别是涉及增加安全设施的，要把图纸设计、职能部门审查时间充分考虑进去，给予单位或个人适当的整改时间。充分体现安监部门依法行政、执法为民的宗旨。　　

    安全生产监督管理执法是国家行政执法的重要组成部分，实际工作中，坚持依法监管，切实提升行政执法水平，严格依法办事、规范执法才能更行之有效地做好安全生产行政执法工作。