稳步推进达日县集体林权制度改革工作

张  弦

（青海省达日县农牧和林业局，青海 达日 814200）

摘要：文章根据达日县林权制度改革工作的开展情况，分析其中存在的问题，并提出做好达日县集体林权制度改革工作的政策性建议，以促进达日县集体林权制度改革工作顺利开展。

关键词：达日县；集体林改；制度改革

中图分类号：F326.2             文献标识码：A        文章编号：1674-0432（2010）-08-0188-2

1 改变观念，充分认识集体林权制度改革的重要意义

1.1 集体林权制度改革是加快高原现代林业发展的必然选择

牧区林业是高原林业生态的重要组成部分，是牧区经济社会可持续发展的基本保障。实行集体林权制度改革，在保持林地集体所有权不便的前提下，把林地经营权和林地所有权落实到牧户，确立牧民的经营主体地位，必将进一步解放和发展牧区生产力，加快高原现代林业建设步伐。

1.2 集体林权制度改革是促进牧区经济社会可持续发展的战略举措

集体林权制度改革是牧区经营制度改革在林地上的拓展和延伸，是牧区家庭承包经营体制在林业上的丰富和发展。建立债权利明细的林业经营制度，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，有力于调动广大牧民群众爱林户林的自觉性和积极性，有利于增加森林数量，提升森林生态功能，落实和完善林业补偿机制，增加牧民收入，促进牧区经济社会可持续发展。

2 明确目标，全面推进集体林权制度改革

2.1 集体林权制度改革的指导思想

全面贯彻中央林业工作会议和全省林业工作会议精神，深入落实科学发展观，大力实施生态立县战略和以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林权制度改革的体制机制，依法明晰产权、放活经营权、规范流转、增加收入，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新牧区和构建和谐社会作出贡献。

2.2 集体林权制度改革应遵循的原则

2.2.1 家庭承包，权利平等的原则 要在坚持家庭联产承包责任制的前提下，把林地的家庭承包经营作为牧区林业经营的基本形式，依法保障牧区集体经济组织内部成员平等享有承包经营权，把维护牧民合法权益放在首位，做到还山、还权、还利与民。

2.2.2 兼顾各方利益，生态保护优先的原则 统筹兼顾国家、集体、个人的利益，保障集体林地所有权人的合法权益，在民主协商的前提下给集体经济组织一定的收益分配或者保留少量的集体林地，实行民主经营管理；要在保护生态，维护生态安全，确保森林资源不受破坏的前提下，积极支持牧民经营林地，从中获得收益，得到实惠。

2.2.3 尊重民意，民主决策的原则 要把集体林权制度改革的政策、方法、步骤和要求原原本本地交给牧民，牧民民主选择改革的模式，自主确定经营管理形式，依法确保牧民的知情权、参与权、决策权，充分尊重牧民意愿，确保改革让大多数群众满意。

2.2.4 依法办事，规范运作的原则 改革要符合《物权法》《森林法》《土地承包法》《村民委员组织法》等法律法规，严格按法律法规办事，规范运作。实行改革内容、程序、方法、结果“四公开”，杜绝暗箱操作，确保改革规范有序进行。

2.2.5 因地制宜,分类指导的原则 根据当地集体森林资源状况和经济社会发展情况，在充分调查摸底的基础上，从实际出发，层层制定改革方案。要做到一村一案（一社一案），不搞强迫命令，不搞“一刀切”。

2.2.6 尊重历史，政策连续的原则 对林木所有权和林地使用权已经明晰、绝大多数群众满意的，应稳定不变，不得乘改革之机重新分配或者无偿平调。对已经承包但林权尚不明确的林地以及有历史遗留问题的林地，本着有利于维护牧民利益，有利于资源保护，有利于社会稳定的方针妥善处理。

2.3 集体林权制度改革要完成的任务

集体林权制度改革是一项惠及群众、改善生态、促进经济社会可持续发展的牧区家庭承包经营制度的改革。通过改革基本完成明晰产权、勘界发证、落实责任、放活林地经营权、落实处置权、保障收益权等几项工作任务，全面实现公益林管护机制的创新。根据几次森林资源清查工作，统计出我县共有林业用地面积378.6万亩，占全县土地面积的17%；其中：灌木林192.81万亩，灌丛地81.54万亩，宜林地104.25万亩，分别占土地面积的8.6%、3.6%和4.6%，纳入天保的灌木林共有112万亩，占全县灌木林地的58%。去年省林业局对我县的天然林进行最终核定，确定纳入集体林权制度改革的天然林地面积为408.46万亩。根据省州要求，要从今年开始到2012年底，我县用3年时间基本完成主体改革及相关配套改革任务，2010年首先完成集体林权制度改革试点工作。

2.4 集体林权制度改革要解决的难点问题

改革触及各方面的利益调整，各乡镇积极做好各类矛盾纠纷排查和化解工作。本着依法依规调处和民主协商相结合，以民主协商为主的原则，深入调查研究，重点做好林权和涉界争议调处。各乡镇要确保社内矛盾不出村，村内矛盾不出乡，乡内矛盾不出县，把问题解决在基层。改革过程中，要本着尊重历史、尊重法律、政策连续的原则，对已经承包到户或租赁形式流转的林地，凡符合法律规定、承包和流转合同规范的，要予以维护；承包和流转合同不规范的，要予以规范，承包手续不完善的要补充完善；对不符合法律规定的，要依法纠正。已经随草场承包到户、划入草原使用证范围的集体林地，要进一步确认林地类型，勘界定线，申请林权登记，完善和补充管护合同。各乡镇要从实际出发，认真研究，积极探索合法合理的解决办法，征得牧民群众的认可和满意，使集体林权制度改革达到保护生态，牧民得实惠的目的。

2.5 集体林权制度改革试点工作要求

2.5.1 强化领导，落实责任 各乡镇要将林改工作列入当前工作重点，精心组织，周密安排，形成“县直接领导，乡镇负责组织，村社具体操作”的工作机制。要从实际出发，大胆探索，勇于创新，确保试点工作取得成效。要高度重视试点中的社会稳定工作，把保护森林资源，维护社会稳定贯穿于改革的全过程。各乡镇领导和有关部门要深入第一线开展调查研究，及时解决存在的问题，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。

2.5.2 保障林改试点经费 在保证林改试点工作经费安全的基础上积极争取上级部门的经费补助，切实保障试点工作顺利开展。

2.5.3 确保试点工作质量 林改工作必须在深入调查研究，广泛听取基层和群众意见的基础上进行，各乡镇要制定切实可行的改革试点方案，明确改革程序，统一技术标准，严格规范操作。实行严格的质量责任追究制度，坚决防止敷衍了事、走过场。

2.5.4 加强档案管理 做好林改过程中各阶段、各环节各类资料的收集整理工作，严格按照《档案法》和《青海省林业局青海省档案局关于集体林权制度改革档案管理办法（试行）》（青林资〔2008〕410号）的规定，做好林改档案管理工作。

2.5.5 坚持民主决策 林改工作要根据本地区森林资源状况及经济收入水平等实际，通过民主决策，自主选择林改方式，自主确定集体林经营管理形式，不搞“一刀切”。对于农民群众创新的改革模式和经营形式，凡符合法律法规，有利于农民增收，有利于资源增长，有利于生态保护的都要坚决支持，充分体现村民的民主权利。

2.5.6 加强信息沟通 试点乡镇和有关部门要加强信息沟通，建立定期汇报制度和信息交流制度，出现重大问题要及时报告，及时研究解决。

2.5.7 搞好督促检查和验收评估 按照《青海省集体林权制度改革试点工作质量检查验收办法（试行）》（青林资〔2008〕408号）的规定，做好各阶段、各环节的督查检查，严格各个阶段的验收和评估工作，实事求是地分析评价改革试点工作，确保改革顺利进行并取得预期成果。

2.6 集体林权制度改革是推进牧民民生改善的重要途经

我县共有林业用地面积378.6万亩，占全县土地面积的17%；纳入天保工程的灌木林共有112万亩，占全县灌木林地的58%。去年省林业局对我县的天然林进行最终核定，确定纳入集体林权制度改革的天然林地面积为408.46万亩，林地在我县占有很大的比重。我县公益林总的特点是：树种单一，生长缓慢，林木质量差，生长周期长，经济效益低而生态效益显著，牧民在生产生活中对林地的依赖程度很低。我县林改的对象全部都是生态公益林，林地经济效益很低，主要是生态效益，林地经营的任务主要是森林管护，林改后牧民要承担的义务和责任也主要是森林管护，牧民受益的重点也就是公益生态效益补偿政策带来的收益。

国家重点公益林生态效益补偿是中央公共财政政策支持林业发展的最重要的一项政策，也是我省最重要的林改配套政策之一。经省州领导的多方努力，全县纳入集体和个人所有的国家重点公益林补偿范围的林地面积为408.46万亩（其中纳入112万亩天然林补助标准尚未确定），补偿标准每亩为9-10元，达日县重点公益林补偿金每年将达到3676.14-4084.6万元。通过公益林生态补偿金的发放，牧民群众增收明显。

3 加强领导，确保集体林权制度改革的顺利完成

各乡镇、各部门切实把集体林权制度改革工作摆在更加重要的位置，各乡镇都要成立集体林权制度改革领导小组及办事机构，牧委会（社）也要成立林改小组，建立责任追究制度，切实在加强领导、制定方案、落实部署、舆论宣传、组织协调等方面倾注更大的精力，健全工作机制，形成工作合力，加强督促检查，解决实际问题，推动各项工作的落实。特别是对集体林权制度改革这样的改革任务，各乡镇一把手亲自挂帅，实行主要领导负责制，层层落实责任。要健全纠纷调处工作机制，实行行政界线、土地、林权等纠纷由司法、民政、国土、农牧和林业等部门联合调处，妥善解决各类纠纷，及时化解矛盾，维护牧区社会稳定。

这里需要强调的是，今年是我县全面推进集体林权制度改革的第一年，在试点工作的基础上，要完成其它乡镇集体林地明晰产权、勘界发证的主体改革任务，落实管护任务，工作量非常大，任务十分艰巨，各乡镇、有关单位要认真按照《中共青海省委  青海省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的意见》（青发〔2009〕18号）文件要求，尽快启动工作机制，抓紧落实相关任务。从现在开始到5月底，要完成设立林改领导机构、组建工作队伍、开展培训宣传、摸底调查、制定改革方案、先行试点等六项工作，特别要注意抓好培训宣传、制定方案和试点等重点环节。县林业部门要做好培训工作，确保党政干部、林业部门的干部、林改工作人员、村社“两委”班子成员都能理解林改政策、熟悉林改程序和工作要求，掌握技术方法。强化舆论宣传，做到家喻户晓，切实营造良好的舆论氛围。各乡镇林改工作小组要深入乡镇村社开展摸底调查，掌握社情民意、林地资源及其林权状况，合理划定林改范围，层层制定改革方案，尤其是要注意制定好符合法律规定、尊重民意的村级方案。试点的窝赛乡要严格按照林改方案和工作流程进行改革试点，并要求在6月初到10月底全面完成试点工作，试点工作验收合格后，以村社为单位明晰产权、签订合同、勘界发证，并同步推进落实国家重点公益林生态补偿和国有公益林家庭管护承包等配套改革，完成今年的工作任务。11月底之前，要按原《集体林权制度改革工作质量检查验收办法》，组织好各级检查和验收工作，梳理存在的问题，落实整改措施。要把检查验收结果作为今年林业工作责任目标考核的主要依据。要落实林改档案管理人员，确保改革过程中形成的资料有人搜集整理和归档保管，做到林改档案规范完整。要在认真总结今年工作经验的基础上，超前谋划好其它乡镇的改革工作，确保用三年时间基本完成集体林改及配套改革。