会计集中核算的探讨

会计集中核算的探讨
会计集中核算是政府成立会计核算中心，在资金的所有权、使用权和财务审批权不变的前提下取消各行政事业单位的会计机构和会计岗位，由会计核算中心统一开设银行帐号，集中进行会计核算和实施会计监督，是融会计核算、监督、管理和服务于一体的一种会计委派形式。会计集中核算是近年来财政部门重点推行的一项重大改革，目的是为了提高财政资金的使用效益和加强财政监管，通过改革会计人员管理体制和会计业务处理程序，来进一步强化会计核算和监督，杜绝违规违纪支出和铺张浪费现象发生，达到提高财政资金使用效益，消灭违法犯罪的目的。其主要特征是取消单位会计，把会计核算职能集中在财政部门下设的核算机构，单位不再进行会计核算，只设1至2名报帐员，实行报帐制度，配合中心工作。

会计集中核算是财政支出的重要内容，是建立公共财政的必由之路。在安徽、辽宁等省已全面铺开的情况下，湖南的长沙、株洲、邵阳等市从2001年开始先后对财政拨款的行政事业单位实行会计集中核算。如长沙开福区成立了会计管理中心，从11月1日起，该中心对区政府机关现有27个单独核算部门和单位正式实行集中会计核算管理。会计管理中心为区政府局所属的二级机构（副科级事业单位），设有核算部、委派部，人员编制10名。核算部设在区政府8楼，其主要工作职责是：统一专户，进行分户核算；审核单位原始凭证、编制记账凭证、登记会计账簿、编制会计报表和财务情况说明书；审核单位年度预算计划，并根据财政部门下达的综合收支预算登记指标台帐，严格控制各单位支出进度；定期与财政部门核对拨入经费和财务专户金额；报送财务会计报表和财务分析报告；检查、监督集中会计核算单位的各项财政收支行为，及时制止和纠正单位财务收支中的违法违纪现象。实行集中会计核算后，各单位资金来源渠道不变，资金使用性质不变，单位资金审批权限不变，预算编制程序不变。

在这次的财政支出体制改革中，长沙是会计委派与集中核算相结合进行的。长沙市本级对60家行政事业单位实行集中核算，对14家实行会计委派制,实施的效果很好。2002年全年比2001年综合节约资金6亿多元，其中行政事业单位经费节支7000多万。

一、会计集中核算是财政体制改革的新举措之一，是适应经济形式发展新的尝试，在各方面具有一定的积极作用。

（一）、会计集中核算有利于控制财政资金的支出，规范会计行为，保证财政资金支出的真实性。实行会计集中核算后，各预算单位银行账户统一集中到会计核算中心，此外不允许再另设账户。这样做首先使各单位一切支出均处于财政监控之下，时刻掌握财政资金的运动和节余情况，保证资金的专款专用，有效防止挪用资金的现象发生。其次是杜绝了各单位出借银行账户，以账户进行违法活动的可能性。再者，通过统一的核算方法和审核形式，对支出项目、票据进行严格的审核，从而保证会计资料的真实性，有利于横向和纵向的分析对比。

（二）、从源头上治理腐败，推动反腐倡廉的深入开展。贪污腐败行为都是从资金运动中进行的。而会计集中核算就是将资金运动自始至终进行全面监控，对于不合理及违法支出予以拒付，从而扼制贪污腐败行为的发生，达到反腐倡廉的目的。因为会计核算中心及其会计人员不隶属于各预算单位，排除了人为的干扰因素，使得审核更加公正和严格。通过对支出的审核，及时发现假发票、假支出、以权谋私等不正当支出行为，保证财政资金的安全性和支出的真实性。但这只是理论上的推理，由于客观情况的复杂性和腐败行为的多样性，尚不能完全在实践中得到证实。

（三）、统一了会计核算的口径和费用支出标准，有利于会计信息的真实可靠。由于各预算单位的会计人员素质不同，业务水平不同，经济状况不同，造成了单位之间会计核算上的差异和福利待遇上的不均。通过会计集中核算，统一了审核标准和支出标准，包括费用支出、福利待遇、出差补助、通讯及交通补助等等方面站在同一起跑线上，特别是对一些单位遇上“红灯”绕道走的做法予以杜绝。同时也有效遏制了一些单位隐匿预算外收入、滥发钱物、大吃大喝等不合法行为，以及消除各单位之间同工不同酬的贫富差距，保证各项财政规定的贯彻执行。

二、从目前会计核算的实践看，其积极效应是十分明显的，但也存在一些需要研究和解决的问题，随着国库管理制度改革的不断深入，也面临一些新情况、新问题，主要表现在：

（一）、单位负责人会计责任弱化。《会计法》明确规定：“各单位必须依法设置会计账薄，并保证其真实、完整”，“单位负责人为本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，“单位负责人应当保证财务报告的真实、完整”。这表明单位既是会计主体，也是责任主体，单位负责人对本单位的会计工作负责并承担相应责任。实行会计集中核算后，会计核算的真实、完整由核算中心负责，客观上造成单位负责人对会计工作的权责不对等，在一定程度上弱化了单位负责人的会计责任。

（二）、单位会计职能相对弱化。实行会计集中核算，强化了外部会计监督职能，但由于会计核算中心无法及时、全面了解和直接参与到单位财产购置、资产运用、合同订立等经济活动中去，造成会计管理职能在单位内部难以深入。

（三）、被监督主体移位。会计集中核算后，核算中心在财务会计活动中既承担监督单位财务收支的责任，又要接受审计等监督部门的监督，形成监督与被监督主体不分，被监督主体从预算单位移位到核算中心。

（四）、会计集中核算与国库集中支付如何接轨。这是实行国库管理制度改革后，会计集中核算面临的最突出问题和新课题。会计集中核算虽然撤消了单位银行账户，实行单一账户管理方式，但无法根治财政资金分散存储的问题，只不过是将原来分散在各单位账户的资金集中到了核算中心。在实际运行中，会计核算中心账面实存资金少则数百万元， 多则上千万元，财政要调度这块资金必须从核算中心账户调入国库，通过核算中心统一调度，使统一账户实际上成为“第二国库”，这与国库集中支付改革的要求还存在很大差距。                               

三、会计集中核算作为会计制度改革的产物,虽然预算单位的财务管理、财产管理、理财机制、年度预算收支计划的编报等都没有改变,但是会计核算职能和资金的管理权移至核算中心,在现有的条件下最大限度地约束了单位的支出行为。针对上述存在的问题,提出以下几点建议:

（一）明确和加强单位财务管理的职责

    撤销单位的会计岗位，实行会计集中核算，对单位的财务管理和会计 核算中心的会计核算提出了更高的要求。 一是职能分离，可以根据相关制度及工作的需要进一步分清、明确各自的职责，以改变单位原来财务会计分工职责不清，以会计工作替代财务管理工作的情况； 二是职能分离，可以保证财务与会计互相促进、互相牵制的机制有效运行；三是更能独立地考核单位的财务管理工作，会计核算中心的会计核算工作的业绩，促进双方工作水平的提高。基于这种考虑，行政主管部门在工作方案中应分别对进入会计集中核算单位（ 包括系统主管部门） 的财务管理职责、财务科室机构的保留、财务人员的数量相应的作出明文规定和提出参考建议。 这就从组织上、职责上、人员上确保了财务管理工作得到重视和加强，为开展工作奠定了一个非常好的基础。

  （二）、对单位财务专业管理员开展业务培训

    由于撤销单位银行账户，取消单位会计岗位，单位对部分财会人员中的岗位作了调整，有不少是出纳改任财务专业管理工作，五十多个单位的财务专业管理人员业务技术水平，专业知识参差不齐， 有的还相当薄弱。可以预料，财务人员素质的这种现状是很难适应财务与会计分离后财务管理工作重任的要求。 为此，我们一是要在专业知识方面进行系统的培训。 我们在会计集中核算正式运行之前，要求单位确定上报财务专业管理人员名单，对行政事业单位财务管理、财务规则、 会计制度系统的进行培训，   使他们的财务专业知识水平、财务规则熟悉程度有明显提高。 二是针对存在的问题及时组织培训。会计核算中心正式运作之后，在实践中将出现不少的具体问题，我们应定期就凭证的整理分类、财产管理及衔接、单位财务审批程序的要求、会计服务等内容组织开展针对性的培训、 业务辅导、咨询、交流，较好较及时地解决问题，促进工作的顺利开展。

   （三）严格会计监督，保证会计服务质量

    实行会计集中核算、监督，其目的就是要从源头上防止财务收支违法违纪事例发生，推进党风廉政建设的发展；提高会计工作质量，提高财务经济管理成效。 就此而言，如缺少刚性的会计监督，也就没有必要实行会计集中核算，但一味强调会计的刚性监督，不了解、不考虑单位合理的符合实际的特殊情况，就会影响到单位工作的正常开展。 在严格会计监督，保证会计服务质量方面我们应该做到以下几点工作： 一是确定在组织机构、职能上的保证。会计核算中心内设专门的核算科、管理科，作为财政监督、财政管理职能的延伸和承担单位会计核算的双重任务， 更加重了会计核算中心对单位的会计服务的责任。这种组织职能上的保证，提高了会计核算中心的社会地位，有利于开展工作。实践已证明是完全能做到会计监督与会计服务两手都可硬。二是加强同单位的联系和协调。加强同单位联系、协调的形式主要有：定期召集单位财务科长、财务专业管理员座谈会，业务工作布置会，相互沟通情况、交流经验、落实工作；年度召集一次单位办公室主任会议，从不同角度听取他们对车辆费用、水电费、差旅费、招待费日常办公用品购置费等管理的意见和建议，并就上述经费的管理制度的建立或修订征求他们的意见。 三是定期为单位提供会计服务。如定期对单位会计资料进行财务分析，提交会计分析说明建议和意见； 定期下单位核对固定资产实物品种、数量，提示清理往来账目，指导帮助单位编制预算，加强财务管理等。

   （四）、恰当处理现行开支标准与实际支出的矛盾

    如何在会计集中核算的实践中， 对单位财务收支的审核监督既要坚持现行财务规章制度的开支标准， 防止财政资金“跑、冒、滴、漏”，节约经费支出多办实事，又要求实事求是地根据单位正常合理需要处理好实际支出的审核报账， 避免因财务规章制度建立、健全、修订工作滞后而带来的负面影响， 以保证单位职能机器的正常运转。一是应将经济业务分类，重点项目内容（ 如工程、政府采购物品） 、专项资金等，严格按照有关财务规章制度执行； 二是对部分经济业务现行开支标准与实际相差较大的， 则从社会确实需要的开支数额（ 平均数） 来考虑，制定内部参考规定来执行（如旅差住宿费等）；三是在方法上分轻重缓急。 对单位因工作确实需要支付的财务款项， 而又找不到文件规定的，一般是先照单位的意见执行，但事后注意跟踪问效。 对没有文件规定的，一般可暂缓支出的款项，则要了解相关情况后再签署审核意见。

  （五）、为国库集中支付做好衔接准备

    1、思想认识的准备。 在业内有部分人员对成立会计核算中心等认识上有偏差，唯恐与建立国库集中支付中心相抵触。思想认识是行为的先导，我们在宣传、教育、分析比较方面做了大量工作，统一了思想认识。

    2、做好参与服务的准备。利用会计集中核算的优势，做好搜集整理单位预算编制的资料准备，业务指导、协调的准备。

3、按国库集中支付要求，运用计算机网络技术，筹备与单位的联网试点，逐步进行会计资料查询、远程报账，为建立适合中国国情的国库集中支付制度，做好技术支持准备。    

总之，会计集中核算积极效应和现实意义是肯定的，应当把会计集中核算作为财政支出管理改革的补充，作为国库集中支付链条的延伸，按照国库改革的需求加以完善，使这一新生事物在加强财政管理与监督，促进财政改革中发挥应有的作用。

参考文献：

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我国近期财政改革的五个重点、《长沙财务》2000年第6期  原载《财经动态资料》

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周姬枚 会计集中核算的效用分析、〈〈今日科技〉〉2004年1月