完善对民族地区财政转移支付的政策建议

在社会主义市场经济发展中，正确地运用财政政策和转移支付等财政手段，对促进国民经济稳定增长和城乡之间、地区之间协调发展，促进经济欠发达地区的各项事业发展，具有十分重要的作用。中央民族工作会议指出：国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策转移支付以及其他方式，充分考虑民族地区的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族地区财政转移支付力度。　　

财政转移支付制度是以各级政府之间客观存在的财政能力的差异和事权划分为基础、以各地公共服务均等化为主要目标的一种财政平衡制度，也是我国1994年财政分税制改革的一项重要内容。实行这一制度以来，对缓解中央政府和地方政府之间财力的纵向不平衡和各地政府间财力的横向不平衡，发挥了重要作用。　　

近几年来，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加和社会经济发展的新情况，国家逐步规范和调整了转移支付办法，不断加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度。2002年是中央对地方财政转移支付增长最快的时期，转移支付补助额由2857亿元增加到7362亿元，年均增长20.8%。而中央对**省专项补助一直是规模和力度都是相当大的，充分说明**省各级财政的确从中央的专项补助中得到诸多实惠。自实施西部大开发战略以来，按照财政部决定从2000年起加大对少数民族地区的转移支付力度，以支持民族地区发展。**县作为民族地区贫困县之一，享受中央加大转移支付力度的政策，从而缓解了财政运行中的突出矛盾，机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本公共支出需要得到有效保障。　　

一、财政转移支付规模逐步扩大，促进了我县经济社会各项事业的快速发展　　

从2000年中央加大民族地区转移支付力度以来，2004-2007年上级对我县的财政转移支付中，财力性转移支付增长最快，由2004年的5018万元增加到2007年的10661万元，年均增长28.14%；专项转移支付增长较快，由2004年的5493万元到2008年的14889万元，年均增长43.08%；税收返还增长较慢，由2004年的179万元增加到2008年的205万元，年均增长0.83%。　　

自实施转移支付以来，我县经济社会各项事业取得了巨大的成就：（一）促进了县域经济的发展。转移支付力度的加大，有力地增强了我县财政的造血功能，促进了财政增收，进而带动和促进了全县财政经济的发展；一是财源基础不断壮大。2004-2007年，全县GDP呈现连年递增趋势，年均增长12.5%，为**县财政收入的稳步增长奠定了坚实的财源基础；二是财政收入大幅度增长。2004-2007年全县大口径财政收入大幅度增长，从1462万元增加到21412万元，年均递增16.25%；地方一般预算收入从832万元增加到1236  万元，年均递增12.14%；三是地方可用财力不断提高。全县财政供养人员人均可用财力由2004年的20.645元提高到2007年的34.439元，年均增16.7%。（二）县乡财政困难逐步缓解。一是全县机关事业单位工作人员工资发放问题得到基本解决；不仅保障了国家出台的一系列增资政策基本全部落实到位；二是基层保运转能力不断增强，县级正常公用经费水平逐年提高；三是县级法定支出较快增长。 　　

二、财政转移支付制度存在的问题　　

目前，上级对民族地区的各种转移支付已达到相当规模，但现行的转移支付制度体系还存在一定的问题：一是专项转移支付的比重偏高。专项拨款上级已明确规定了其用途，对民族地方而言不能形成可自主支配的财力，有的专项拨款还要求地方予以配套，不仅没有带来财力的增加，反而对地方财政造成负担，加剧了地方财政的困难。二是基于以保既得利益为目标的税收返还所占比重过大。目前，上级对地方的税收返还占中央补助地方支出的比重过高，大大降低了转移支付的均等化功能，使民族地区与其他地区间财力差异进一步拉大。三是在测算转移支付时，使用“基数法”固化了既得利益，而没有充分考虑地区间公共产品均等化问题。四是在测算地方财政标准支出是对地方政府债务没有考虑，低估了地方的财政支出需求，尽管形成地方政府债务的原因复杂，但有些是地方为完成上级职能部门行业发展目标形成的不考虑债务支出不切实际。五是转移支付立法滞后，导致转移支付形成不规范、随意性大，调节功能力度不够等一系列问题。 　　

三、完善对民族地区财政转移支付政策的建议　　

（一）加大一般性转移支付力度。由于当前我省地区间经济发展差距较大，财政转移支付政策要体现“公平优先、兼顾效率”的原则，按照构建和谐社会的目标和主要任务，充分考虑各财政收支的全部客观因素，以扭转县域间的财力差距扩大的趋势，逐步实现县域基本公共服务均等化为目标，采用规范的公式方法进行分配，力求公平、公正、规范，并对少数民族地区给予充分照顾。（二）在测算转移支付时对民族地区给与照顾。一是少数民族地区大多地广人稀，交通不便，自然条件差，财政供养人员相对较多，政府运行成本较高；二是民族、宗教因素等形成的特殊支出较多。在多数民族地区往往需要使用两种语言、文字和两套人马并行，民族特需用品生产销售补贴、宗教人员工资、寺庙维修等；三是民族地区大多地处边疆，社会稳定因素尤为重要。因此，上级政府在测算转移支付时充分考虑以上民族地区的特殊因素，同时对已出台税收减免政策造成的民族自治地方减收部分予于考虑，在测算转移支付时作为因素给与照顾。　　

（三）加大税收返还力度。建议上级对民族地区的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收进行全额返还。　　

（四）加大对化解政府债务的专项转移支付力度，缓解民族地区财政困难状况。由于民族地区为完成上级职能部门制定的任务目标而不切实际的支出，导致形成债务。因此，建议中央和省级财政加大专项转移支付，帮助民族地区化解政府债务。同时建议对民族地区的专项转移支付中的工程建设项目，应取消地方配套，缓解民族地区财政困难状况。　　

（五）完善财政转移支付法律体系。建议中央及早制定《财政转移支付法》，把计算转移支付的依据，各项转移支付所占比例，如何保障效益以及监督检查等纳入法律条款，以保障转移支付工作依法运转。各省根据国家法律规定制定本省的实施办法，各市县也相应制定出办法。