内部行政行为的可诉性解读

    根据《行政诉讼法》第12条第（3）项的规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定属于不可诉的行为。这里的“等”属于不穷尽列举，将行政机关的内部人事管理行为，如工资的升降、福利待遇、住房分配等均排除在行政诉讼的受案范围之外。《行政诉讼法》第12条第（3）项之所以这样规定，在当时是有原因的：（1）我国的行政诉讼刚刚起步，经验不足，行政诉讼解决的行政纠纷重点应放在属于外部行政法律关系的争议。（2）当时我国有关公务员管理的一系列制度尚未健全，法院审查有一定难度。（3）内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法人或者其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题，行政机关工作人员不服的，可以向该行政机关或者上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出，人民法院不宜对行政机关组织建设事务，通过审判程序加以干预。
   《行政诉讼法》第12条第（3）项的规定，理论来源是曾经盛行于早期德国、日本的特别权力关系。所谓特别权力关系，是指国家或者公共团体等行政主体，基于特别之法律原因，在一定范围内，对行政相对人有概括性的命令强制之权力，而另一方面行政相对人却负有服从义务。传统的特别权力关系理论认为，特别权力关系具有四个特征：（1）行政相对人义务不确定；（2）有特别规则的存在；（3）对违反义务的行政相对人，有特别的惩戒权；（4）不得提起行政诉讼。
    第二次世界大战以后，随着宪政的发展，传统的特别权利关系理论在德、日等国受到强烈批评，并进行了很大的修正：（1）缩小特别权力关系的范围。在营造物利用关系上，如使用博物馆、图书馆、邮政等均被排除在特别权力关系之外；（2）涉及基本权利限制的，也应该有法律依据。凡是涉及基本权利的，国家立法机关不应放弃制定法律的任务，而听任行政机关裁量；（3）涉及基础的特别权力关系，允许提起行政诉讼。在法国，行政法院隶属于行政机关，行政复议与行政诉讼程序大体重合，法院审理有关行政机构内部组织建设的行政案件；而且就连像美国这样由普通法院承担行政审判任务的国家也将某些内部行政行为纳入行政诉讼的范围。
    党的十一届三中全会以来，我国的社会主义民主制度不断健全与完善，国务院于1993年8月14日颁布了《国家公务员暂行条例》，此后，人事部根据《国家公务员暂行条例》先后制定了《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规定》等规章，也就是说，有关公务员管理方面的法律制度现在已经基本建立，结束了无法可依的年代。各级人民法院经过20多年的行政审判实践，已经取得了足够的审判经验，并且对内部行政行为的审判进行了有益的尝试，依法行政的理论已经被广泛接受。因此，我们应当紧跟时代的步伐，将行政机关内部的涉及其工作人员的基本权利的管理行为纳入修改后的行政诉讼受案范围之内。对公务员的基本权利的管理行为是指涉及公务员职务关系的产生、变更、消灭的行为。具体可以分为两类：一类是公务员的录用、降级降职决定，这类行为分别影响公务员的职业前途、工资、福利等待遇，因为涉及公务员的基本权利，所以不应排除在行政诉讼受案范围之外；另一类是公务员的免职、辞退、开除、强令退休等决定。因这类行为涉及公务员自身资格的存废，对公务员的人身关系有着重要的影响，同样应当赋予公务员对这类行为提起行政诉讼的权利。