烟草专卖执法工作中相关法律适用问题探讨

    笔者担任某市烟草专卖局法律顾问期间，发现现行的与烟草专卖有关的规范性法律文件之间存在着大量的相冲突、不相统一的条款，以致于在实际工作中执法人员极易形成误解，出现执法偏差。在此，我们就立法现状及其如何正确使用这些规范性法律文件作一探讨。

    一、烟草专卖主管部门的职责和权限

    行政执法部门在执法过程中必须严格按照法定职责和权限来行使权力，烟草专卖主管部门的职责和权限体现在《中华人民共和国烟草专卖法》的具体条款中，结合《行政处罚法》的相关规定，烟草专卖主管部门的权限有“罚款”、“没收违法所得”、“责令停产停业”、“吊销许可证”、“颁发许可证”等数项权能。

    从目前执法现状来分析，烟草专卖行政执法与其他执法部门既有权力行使交叉的情况，又有共同行使权力的情况，可以说，在某种程度上造成了职责和权限的混淆，以致于出现各部门执法上的无序。有的部门为了本部门的利益，甚至越权行使权限，造成行政执法的混乱。乱罚款、乱检查、乱收费现象屡禁不止，出现了大量民告官的行政诉讼案件，有损行政机关的形象。这一现象，既有主观原因，亦有客观原因，如《行政强制法》、《行政许可法》、《行政程序法》等相关法律尚未制定并颁布实施；大量的行政规范性法律文件又亟待整理修正。鉴于此，作为烟草专卖主管部门在行政执法过程中如何正确地用现行法律法规，其必要性显而易见。我们的观点是如果法律有规定，首先适用法律；如果法律没有规定，按照现行政策执行；在发生法律冲突的情况下，依据法律适用的基本原则来处理。即上位法优于下位法，特别法优于普通法，后法优于先法。

    二、《烟草专卖法实施条例》第55条和第62条是否能够合并使用的问题

    我们认为首先要结合立法本意来解释，第55条针对的是非法运输烟草制品的行为所作的处罚规定，第62条针对的是非法销售假烟行为所作的处罚规定。首先，同一部法律所作的不同规定是针对不同的行为而言，并不存在法律上的冲突，第55条是针对运输行为，第62条是针对销售行为，两者并没有内在冲突；其次，在哪一个环节发现的问题，应由哪一个环节的相应规定来处罚。譬如对违法收购烟叶行为的处罚，就按第62条规定来进行处罚；最后，针对同一违法主体，对后一环节发现有违法行为，可追罚前一环节的违法行为，如发现某一烟草经销户既销售假烟又无证运输假烟，就可以对其一并处罚，这种情况类似于刑法中的毒品犯罪，如某人既运输毒品又贩卖毒品，按刑法规定应对其一并处罚。因此，第55条和第62条是否合并使用应具体问题具体分析，特别情况下也可加重处罚，合并使用。

    三、关于烟草专卖主管部门对无合法许可证的烟贩的处罚依据

    能否依据某一法律进行处罚，首先应看该法律的立法目的，处罚的行为，被处罚人的范围等要件。关于烟草专卖许可证管理的规范性文件有国务院《烟草专卖法》实施条例第二章、国家烟草专卖局颁布的《烟草专卖许可证管理办法》和国务院2003年1月6日颁布的《无照经营查处取缔办法》等。《无照经营查处取缔办法》第4条第2款规定：“公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产、监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处”。我们认为此处的许可证审批部门应包括烟草专卖主管机关，但该办法第17条又明确规定：“许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚”。根据该条款规定，我们只能依据《许可证管理办法》及《烟草专卖法实施条例》第16条行使处罚权，而不能依据《无照经营查处取缔办法》。因为该《办法》中的“无照”经营行为，既包括“许可证”，又包括“营业执照”，对无“营业执照”行为的处罚，无疑是由工商行政管理机关予以处罚，而对“许可证”的管理，按照该《办法》第十七条之规定，应由相应的许可证颁发及管理机关行使管理权。并且该《办法》第四条第二款明确规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。

    因此，在烟草专卖执法机关的执法活动中，能否将国务院《无照经营查处取缔办法》作为处罚依据呢？笔者认为，这一《办法》无疑将烟草专卖许可证这一问题已划归特别法来调整，因此不牵扯法律适用冲突问题。实践中，其依据应援引《烟草专卖法》有关条款即可。

    四、关于烟草专卖主管部门是否有权检查涉嫌藏匿烟草制品的场所

    《烟草专卖法实施条例》第49条第2项规定：“烟草专卖行政机关查处违反烟草专卖法和本条例的案件时，可有权检查违法案件当事人的经营场所”，而《准运证管理办法》第26条第2项第一款规定：“烟草专卖行政主管部门或者烟草专卖行政主管部门会同有关部门有权对涉嫌非法运输烟草专卖品的活动和场所进行检查”。两部法律似乎有冲突之嫌，前者行使检查权的主体是烟草专卖主管部门，其检查范围仅限于经营场所，而后者主体有两个，检查范围是场所。我们分析一下这两部法律的效力，前者是行政法规，后者是部门规章，显然行政法规的效力高于部门规章的效力，所以我们认为《准运证管理办法》规定的烟草专卖主管部门检查非经营场所存在立法文辞不严谨之处，只能针对经营场所，包括销售地点、存烟场所进行检查，其他地点不能单独检查。如果确有证据证明藏匿假烟，或者经营场所与居住场所一致，可会同公安机关共同检查，否则就有越权行政之嫌。

    五、烟草专卖主管部门对贩运假烟的货主使用的运输工具能否予以没收

    《烟草专卖法》及其他规范性法律文件对此并没有明确规定，在此我们应该明确以下三点：一、要分清烟草专卖中的非法经营与犯罪的界限，即犯罪行为一定是违法行为，而违法行为不一定是犯罪行为；二、贩运假烟是没收运输工具的要件之一，但并非惟一要件，同时还要具备贩运假烟要达到一定数额的条件，达到构成犯罪的程度，触犯《刑法》的规定；三、没收运输工具应由司法机关来最终处理。如果烟草专卖主管部门在执法过程中发现货主有犯罪行为，只能将该运输工具作为证据暂扣，及时移交司法机关，由司法机关处理，烟草专卖主管机关无权没收、拍卖该运输工具。其暂扣与没收行为不是一个概念。