卷烟工业企业关停并转的策略探析

    目前，我国卷烟工业企业“散”的问题十分突出。2000年，全国卷烟工业企业146家，遍布除青海、西藏两个省、区以外所有的省、市、区，平均规模仅22.8万箱。由于小企业过多，使得为数甚少的重点骨干企业生产计划资源和市场资源不足，管理、技术和品牌优势难以充分发挥。面对入世后的国际竞争，烟草行业必须加快工业企业组织结构调整，通过实施关停并转，淘汰一批规模小、效益差的企业，壮大一批优势企业，培育和发展一批具有核心竞争力的大公司和大企业集团。这既是国有企业改革和行业战略性结构调整的重要任务，也是烟草行业参与国际竞争的重大举措。这一战略性结构调整涉及到思想观念、体制环境以及各方面的利益调整，实施过程中矛盾甚多、阻力很大。如何加快这一步伐？一个极为重要的问题就是要讲究方法，选择正确的策略。

一、策略选择

    选择什么样的策略来推进卷烟工业企业的关停并转，在烟草行业内部已经成为多年来的热门话题。仁者见仁，智者见智，对此我们进行了许多积极有益的探索，既有经验，也有教训。纵观这几年的实践，在策略选择上有两种明显不同的主张。一种主张采用积极的行政办法。持这种主张的同志认为，目前我国市场经济不成熟，优胜劣汰机制不健全，企业还不是真正意义上的市场主体，在关停并转问题上主动性不强。劣势企业即使处境艰难，甚至资不抵债，但由于多种因素的作用，还在苦苦支撑。优势企业出于风险考虑，对兼并其他企业也往往动力不足，积极性不高。在这种情况下，从行业整体利益出发，应该采取各种行政办法，促使劣势企业走关停并转之路。这种主张考虑了目前社会经济状况和烟草行业计划经济成分较多的事实，用行政办法对企业施加影响，有利于加快企业关停并转的进程。但在实践中过多的行政干预，使得企业在关停并转中的一系列问题成为主管部门或地方政府的沉重包袱，处理不好容易引发和激化矛盾，陷入被动，欲速则不达。

    另一种主张是用市场机制来实施卷烟工业企业的关停并转。持这种主张的同志认为，随着我国改革的深入，市场经济体制将逐步成熟，特别是国内卷烟产品市场区域壁垒的打破，小企业大部分将在竞争中自然而然地被淘汰，顺利地实现关停并转，优势企业没有必要为兼并劣势企业付出太大的代价，主管部门和地方政府也不会有麻烦。企业的关停并转必须遵循经济规律，充分发挥市场机制的作用。这种主张符合市场经济要求，但在实际工作中由于市场经济体制的建立和完善要有一个过程，使得卷烟工业企业的关停并转目前不可能取得实质性的进展。

    笔者认为，运用市场机制和采取行政办法在卷烟工业企业组织结构调整中都是必要的，但只有两者结合并用，才能更好地发挥作用。

    市场经济是自由竞争经济。在市场竞争中，经营得好的企业通过产品的竞争能力实现产品价值，得到不断壮大；而经营不善的企业，由于产品没有竞争能力则被逐出市场。市场的优胜劣汰机制使各种资源向能发挥最大效益的企业集中，实现资源的合理有效配置。因此，在市场经济条件下，企业的生存必须遵循市场法则，由市场机制来解决企业生存与发展中的问题，由市场决定企业能否生存。违背市场规律，不恰当地对企业进行过多的行政干预，即使出于良好的愿望，其效果只能适得其反。

    市场机制不能发挥作用时需要合理有效的行政干预。目前我国市场经济不成熟，企业还不是真正的市场主体，市场公平竞争的环境还没有形成。这种状况在烟草行业表现得更为明显。烟草行业在肩负满足社会需求的同时，更负有为国家积累财富的重要使命。从这种特殊性出发，国家对烟草行业实行“统一领导，垂直管理，专卖专营”的体制。这样，烟草行业比其他行业具有更多的计划管理和行政管理的色彩，这既阻碍企业成为市场主体，更难以形成公平的市场竞争环境。加上我国财税体制的弊病，使烟草这一特殊行业的财税积累，对不同的财政主体产生了极大的诱惑力。无论是过去的财政“分灶吃饭”，还是后来分税制的超基数返还，不少省、市、县都形成了实际上的“烟财政”。特别是在一些经济欠发达地区，即使是经济效益很差的小烟厂也成了地方财政的主要来源。由于这种利益格局的制约，卷烟工业企业很难在市场竞争中破产关闭。同样，优势企业也很难按市场法则去兼并劣势企业。因此，对卷烟工业企业的关停并转不可能只靠市场规律，还必须采取适当的行政办法来推进。在一定意义上来说，采用一定的行政办法，也是促使卷烟工业企业在不公平竞争的条件下发展壮大或停产关闭的必要措施。

    市场机制与行政办法必须结合并用。单靠市场机制，企业必须是真正的市场主体，必须是在完善的市场环境中才是可行的。由于目前不完全具备这些基础条件，加之人们的思想观念陈旧，市场经济意识淡薄，企业不可能只按市场规律决定走向。现在的实际情况是小烟厂绩效水平差，甚至资不抵债，仍然能够得以生存下来，而优势企业尽管绩效好，管理和技术水平高，但发展空间受到很大限制。如果单靠市场机制，企业关停并转和做大做强将是一个漫长的过程，不利于应对入世的挑战，贻误优势企业乃至全行业的发展时机。这是一种无所作为的表现。单靠行政的办法，违背市场经济规律也是行不通的，只凭主管部门的意志，不考虑企业、职工和地方政府的意愿以及承受能力，不积极创造条件，就可能出现企业虽被关停，但一系列的矛盾没有解决，留下许多后遗症，造成行业和社会不稳定，同样也是不利于企业关停并转和做大做强的。

    面对入世的挑战，烟草行业发展大企业，特别是发展特大型企业集团，建立跨地区、跨部门和跨国家的大公司，使它们成为国民经济的骨干，成为科研和新产品开发的强大阵地，成为对外贸易的主力军，成为改善行业产业结构的核心力量，是当前和今后一段时期内的战略任务。实现这一战略目标，必须增强紧迫感，积极推进，有所作为。既要遵循经济规律，创造企业关停并转和做大做强的市场环境，又要充分利用行业“统一领导，垂直管理，专卖专营”的体制优势，采取市场机制和行政办法结合并用的策略，有理有利有节地推进卷烟工业企业组织结构的战略性调整。

二、策略重点

    在卷烟工业企业关停并转中采用市场机制和行政办法结合并用，孰重孰轻，必须从企业实际出发，符合时宜，从整体上把握好几个关键点。

    （一）抓住和选择有利时机，渐进式推进。近几年，随着金融体制改革的不断深化和金融政策的调整，一些生产经营不好的企业得不到银行贷款的支持，资金周转越来越困难，生产经营难以为继。卷烟税率调整后，小烟厂由于产品结构低，税赋增加，经济效益状况进一步恶化，许多小烟厂已经处于极为困难的境地。我们应该抓住这种有利时机，进一步加快小烟厂关停并转的步伐。但在对某一企业实施关停并转时，要认真分析企业的具体情况，准确把握时机，适时介入。这样，矛盾相对较少，工作难度相对要小。相反，有可能增加工作难度，延缓工作进度，甚至煮成“夹生饭”，付出更高的成本。一个企业生产经营状况长期很差，甚至已经资不抵债，但职工人数不减，工资奖金照发，这种情况下立即对企业进行关停并转，职工心理承受不了，抵触情绪大，因而工作难度大，不仅成本增高，还容易出现职工不稳定。对类似这样的企业，要积极创造条件，营造一种关停并转的态势，比如严格定员定岗，将多余的人员精简下来待岗，实行差别待遇，拉开分配档次，把不合理的收入降下来。有了这样的一个过渡期，职工收入减少，而且随企业经营状况的恶化越来越低，职工对企业的心理依赖程度也会随之降低，并逐步消除一些不切实际的幻想，在这种情况下也就水到渠成了。前两年湖南在关停新邵烟厂时，企业虽然已经濒临破产，但职工工资奖金照发，期望值很高，给关停工作带来了许多难以协调解决的矛盾和困难，费了很大的精力和财力，至今还有不少问题尚待解决。对凤凰烟厂则吸取了教训，积极引导，采取定员减员、改革分配制度，增强了职工的心理承受能力，加上出台引导分流的政策，目前出现了多数职工主动要求尽快停产和解除劳务合同的现象。这样，关停并转工作的难度一定会小得多。卷烟工业企业的关停并转应该整体安排，先易后难，有序实施，不能强求齐步走。对难度大的企业特别是系统外的地方小烟厂，既要积极创造条件，正确引导，又要慎重选择时机，防止陷入被动。对那些经济效益不好，债务包袱重，但在某些方面还具有一定优势，如设备较先进，管理有一定基础，自身无法解困，短期也无法关停的企业，可以选择先与优势企业单项合作，借牌生产，联合开发市场，实行逐步靠拢、渐进式兼并。

    （二）兼顾地方利益，调动各方面的积极性。卷烟工业企业关停并转对当地经济影响很大，不仅减少烟草税收，而且影响相关产业，增加再就业的压力。如果企业关停并转不妥善照顾地方利益，地方政府就可能设置障碍，许多问题的处理就会棘手，甚至寸步难行。相反，地方利益得到适当补偿，地方政府就会从自身利益出发来支持企业的关停并转。兼顾地方利益一般来说就是保地方政府的既得利益，在可能的条件下帮助地方转产一些新的项目。具体来说应采取多种途径和办法，比如上级政府从烟草资源集中度提高后增加的财政收入中，用转移支付的办法补偿企业所在地的财政既得收入。同时还应当尽可能考虑在关停企业所在地投资兴办一些符合产业政策、又有经济效益的烟草相关配套项目，以增加地方税源和就业岗位等。湖南在湘西关闭了3个小烟厂后帮助地方兴建了一个打叶复烤厂，常德烟厂兼并祁东烟厂后转产了烟草薄片，都是按照这个思路来做的，较好地兼顾了地方利益，使企业关停并转顺利进行。

    （三）多渠道筹集关停并转资金。以前我们实行低工资政策，说是工资，其实只是基本生活费，企业收入大部分被国家拿走了，用于上项目搞建设。当时国家讲得很清楚：把钱交给我，将来负责你们的吃饭养老。几十年来国家也一直是这样做的，职工对此深信不疑，拿低工资毫无怨言。应该说职工对国家是作了贡献的。现在企业要关闭了，饭碗没了，国家应拿出资金用于解除职工劳务合同需要支付的经济补偿，补缴职工基本养老保险和其他保险金，这是天经地义的。再说转产也少不了启动资金。总之，企业关停并转是要付出成本的。钱从哪里来？还是应采取多渠道来筹措。可以通过卷烟生产计划指标调剂，实行有偿转让；主管部门在全行业内自筹一部分；企业处理资产变现一部分；同时国家财政也不能袖手旁观，可以考虑在全国建立行业关停并转专项基金，专款专用；当然还可以研究由主管部门申请银行贷款，在以后行业新增的财税收入中偿还。

    （四）妥善安排职工出路，多种办法实现职工分流。安排关停并转企业职工出路是最大的一个难点，也是顺利实施关停并转的关键。对职工的安置，原则上应该采取政策导向、自由选择、多向分流。可以适当提前退休，可以解除劳务合同一次性补偿，可以分流到三产或其他转产项目。当前还可以研究办法，在行业调整发展烟叶生产以及卷烟销售网建中，安排职工经过培训后重新竞争上岗。总之，应尽可能为关停并转企业职工积极创造再就业的机会。

    （五）发挥思想政治工作优势，切实维护稳定。企业关停并转涉及到职工切身利益的矛盾很多，处理不妥当，容易造成混乱。因此，在工作中一方面要尽最大的努力照顾职工利益，公平、公正、公开处理各种利益矛盾，消除激化矛盾的各种因素。另一方面更要发挥我们的政治优势，把思想政治工作贯穿到关停并转工作的始终。首先要抓好企业的领导班子，使之成为团结坚强有力的集体，能够有效地控制局面，有序地领导关停并转；其次要发挥党员干部的先锋模范作用，多考虑职工的利益，不打个人的小算盘；第三要宣传教育群众，向职工讲清楚关停并转的各项政策，争取职工群众的理解和支持；第四要注意尊重职工的民主权利，重大问题的决定要充分听取职代会的意见，使企业的各项决议成为多数职工的意愿。