引导加快土地流转,推进烟叶规模经营

农村土地制度不够规范，缺乏有效的土地流转机制，土地使用权合理流转不易实现，尤其边远山区人多地少，农户小规模经营和耕地细碎化突出，农民恋土思想根深蒂固等因素，增加了土地流转的难度，影响了烟叶生产的持续发展和经营效益，阻碍了现代烟草农业建设的进程，已成为我国烟叶发展的重要瓶颈。因此，针对山区当前实行家庭承包经营制度的实际，积极探索引导加快、规范土地流转，推动烟叶生产规模化经营，已成为烟区各级党委、政府以及烟草部门高度重视和急待解决的重要问题。笔者深入广西重点烟区边境山区靖西县，对该县近几年来积极探索土地有偿转让流转办法，引导烟叶适度规模种植进行调查研究。以下是笔者通过调查得出一些结论和思考。

一、引导加快土地流转的形成过程与模式特点

靖西县地处桂西南边陲，南与越南接壤，北与云南省文山州交界，耕地面积55万亩，总人口58万，气候温和，光照充足，雨量充沛，属烟叶生产最适宜区。近10年来，烟叶生产逐渐形成规模。2004年通过验收列入国家级烤烟标准化示范县。2006年以来，在探索建设现代烟草农业过程中，县委、县府和烟草部门针对全县每年有13万农村劳动力外出务工，为实现烟叶适度规模种植提供契机的实际情况，从优化生产布局和优化烟农入手，以办烟叶生产“特区”形式，采取政策引导，技术支持，增加补助和烟基项目倾斜等措施，积极培育发展种烟专业户、专业村和种烟大户。

为破解连片规模种植土地流转困难的难题，该县根据当前土地长期承包到户的农村政策，坚持“依法、自愿、补偿”的原则，建立土地流转服务组织，为承包土地烟农提供中介服务，妥善协调土地承包户和转让户的利益关系，调解土地流转过程中的纠纷，积极探索引导加快土地流转办法。针对本地实际情况，该县大力总结推广四种土地流转的模式，加快了土地流转进程。

（一）烟农自主租赁。这类是由种烟大户在本地附近的村屯周围自找对象，或通过亲朋好友，或通过熟人介绍，或自己登门联系，与劳力不足、技术基础差或面积零散过少以及不愿种烟的农户协议租赁承包土地事宜。一般包括租金、退田日期，以及用地养地有关事项。这类由农户之间自由双向选择，受本地民族风俗习惯人际感情的感染，熟人熟面，容易谈妥，不用政府出面协调，手续简便易行，遗留问题较少，是该县当前当地土地流转的主要模式。

如新靖镇亮表村2006年有358户把全村仅有的2786亩田全部种烟，获得了亩产值2055元（含产前补贴，下同）和户均收入2.32万元的好收成。去年，他们为了扩大种植面积，增加收入，在村组党员干部的带动下，全村就有208户自动上门找转包户联系，到附近村屯不种烟的武龙、南效、毕零、金龙等村租赁稻田2545亩种烟。这种模式一般租期为一年一定，一年一造，租金250-350元/年亩。

（二）乡村组织协调引导连片流转。这是乡（镇）政府在深入调查模底的基础上，对成方连片的宜烟区域，挂牌划线，建立基本烟田种植区，张榜告示，由村（屯）委会召开村民大会，宣讲基本烟田区有关要求，宣读“村规民约”，并做好宣传鼓动工作，鼓励劳力少、种植技术基础差、面积少以及不愿种烟的农户出让土地，转让给种烟大户承包种植，协商好土地转让补偿和租期。乡镇建立土地流转服务组织，分工专门队伍负责，为承包土地农户提供中介服务，妥善协调土地承包户和转让户的利益关系，调解土地流转过程中的纠纷，做好政策宣传和教育，给予转让户合理补偿和必要的扶持。流转工作也较顺利，遗留问题很少。

（三）互助合作促流转。对生产规模基本饱和的老烟区，引导劳力足、善经营的种烟能人跨村、跨乡到新烟区租赁承包，与当地农户开展互助合作种植。当地农户将土地出租给承包户，农忙季节帮助生产管理，平时维护生产经营安全，按照“租金+打工+超收分成”收取报酬。

（四）乡（镇）租赁，转包给种烟大户种植。

通过以上方式，实现了土地有序流转，整合土地资源，促进了烟叶规模化种植。据统计，2008年全县有5919户烟农得到流转土地租种面积达29830亩，占种植总面积43.2%，户均租赁土地5.04亩。

二、作用与效果

靖西县有组织有计划引导土地流转，时间不长，尚属探索阶段，行为也还不很规范，但从实践上看，它对改造传统烟叶生产，推行烟叶规模化种植、集约化经营、专业化分工的生产管理方式，促进烟叶持续发展，作用非常明显。

一是提高了烟叶生产专业化水平、组织化程度和产业集中度。目前全县连片种植5000亩以上有2片，连片种植1000亩以上有8片，面积共2.23万亩，占全县种植面积32.32%。全县烟叶收购量超万担的有6个乡镇，收购量达14.05万担，占全县收购量83.53%，其中新靖镇种植1.48万亩，收购量达4.68万担。收购量1000担以上的有18个行政村，收购量达8.29万担，占全县收购量49.28%。由于提高了产业集中度，从而使重点烟区的烟叶呈现质量优、规模大、成本低、相对较高的比较效益。

二是烟农队伍发生了明显变化，零散户减少，种烟大户大增，并在烟叶生产中唱起主角。目前，全县户均种植烟叶面积10.36亩，比2005年户均增加4.8亩。其中种植10亩以上的烟农达2783户，面积达3.42万亩，交售烟叶10.3万担，分别占全县种植户数、面积和交烟量的39.11%、49.57%和61.24%；种植12亩以上的大户达1535户，面积达2.15万亩，交烟量达6.42万担，分别占种植总户数、总面积和交烟量的22.62%、31.16%和38.17%；全县种植4亩以下的零散户下降至220户，种植面积860亩，交烟量2203担，分别占全县种植户数、面积和交烟量的3.09%、1.25%和1.31%。

三是烟叶生产一系列规范化种植得到较好的贯彻落实，提高了烟叶生产整体水平。随着规模化种植和职业烟农队伍的逐步扩大，传统粗放的烟叶生产方式正在向现代烟叶农业转变，一批国内先进技术被采用和普及。目前全县标准化生产的10项先进技术实现100%。即100%种植优良品种，100%集约化漂浮育苗，100%配方施肥，100%适时、集中、规范移栽，100%地膜覆盖栽培，100%及时灌足旺长水，100%化学抑芽，合理留叶；100%成熟采取，100%建设标准化烤房，三段式烘烤，100%入户预检，全封闭密码收购。

四是推动新烟区开发和发展。老烟区一批种烟能人跨村跨屯到新烟区租赁或联营种烟。可以通过土地流转获得较多的土地使用，进行规模经营和集约经营，发展优质高产高效烟叶业。而当地农户也可以通过有偿土地转让，土地入股、联营等形式，获得一定的经济收入和学到一些生产技术管理知识，同时切身感受种烟的好处，从中更新观念，激发种烟热情，推动新烟区开发和发展，新烟区一批专业乡、专业村相继出现。促进全县烟叶业持续、稳定、健康发展。

三、当前土地流转中存在的主要问题及思考对策

（一）存在的主要问题

近几年，靖西县在烟区引导加快土地流转工作，进行了一些有益探索，取得了一定成绩，但作为一项新事物，存在这样那样问题在所难免，必须引起高度重视，在今后工作中下功夫认真解决。

1、认识不足，重视仍然不够。一是部分基层干部认为土地流转是农户自己的事，应由农户之间自主协商办理，采取听之任之的态度，使土地流转工作处于自流状况，极大影响了土地流转工作的进程。二是农民恋土情结，习惯依赖于经营土地生存，把承包田当作“保命田”，即使搞其他项目可以获得一定收入，也不肯转让土地，担心土地流转后失去生活保障；一部份外出打工、经商的农民，也把土地作为回乡的“退路田”，不愿转让；也有部分农民嫉妒种烟大户增收，因而“宁肯我不种，也不让你种”。还有部分农民讨价还价要租金。由于受这些思想观念影响，极大地阻碍了土地合理流转。

2、土地流转仍不够规范，手续不完善。有相当部分农户土地流转，只有口头约定，无书面合同，自由性和随意性较大；有的虽有书面合同，但合同内容不完整，不具有法律效力；有的合同条款、标的不明确，甚至与现行法规冲突；有的租期时间过短，烟叶未成熟采烤完毕就得退田。这些不完善之处给土地流转管理造成很大的困扰，引起的纠纷很难处理。

3、土地流转服务配套跟不上，政策宣传和引导乏力。县里促进土地流转的实施细则还未出台，好多乡镇和村级组织绝大多数还没有建立土地流转服务机构，民间也没有形成土地流转中介服务组织，一般只派几个干部临时专抓，往往不能够有效开展流转服务，不能及时协调破解流转过程中出现的难题。一些地方土地资产评估流转知识培训跟不上，信息服务处于盲区，即使一些地方流转较为困难。个别地方宣传发动群众不够充分，往往干部包办代替，流转纠纷屡有发生。

4、流转形式仍然比较单一。目前全县只有上述的四种流转形式，难以加快流转过程。

（二）思考及建议

农村土地流转是一个复杂的社会经济问题，涉及面大，政策性强，需要在思想观念、政策措施、机制体制与之相适应，因此，必须加强领导，认真研究，慎重对付，积极工作，稳妥推动，不断创新，正确引导和规范土地使用权转让。

1、加强政策宣传教育，消除思想障碍

要加大组织基层干部和群众深入学习中共中央关于做好农民承包地使用权转让工作有关文件和指示精神的力度，帮助他们提高对土地承包经营权转让重要性必要性的认识。要用典型事例，引导他们充分认识到：放活土地使用权，建立土地流转以后，可以实现土地、资金、科技、劳力等生产要素的最佳组合，最大限度地挖掘土地的潜力，发挥土地的效能；让一些有资金，有技术、善经营的种烟大户，通过土地流转获得较大的土地使用，进行规模经营和集约经营，发展优质高产高效烟叶业，而一些缺资金、缺技术、劳力少的农户，通过有偿土地转让，土地入股，联营等形式，获得一定经济收入和提高自身的经营能力；一些擅长务工经商的农民，一些剩余劳动力，可以通过土地流转，放心地把土地转让出去，离土离乡，为转移劳动力开辟新的就业途径，找到致富门路。从而消除思想疑虑，增强对土地流转的认识和自觉性。

2、强化政府引导，做好流转管理和服务工作

首先，县级政府要成立土地流转管理委员会，由政府主管烟叶生产领导牵头，烟草、农经、烟办、土管、政法等部门派员参加，组织领导开展土地流转工作。正确引导和规范土地流转，确保土地流转合理使用，为土地流转提供法律政策服务。其次，重点乡镇要建立健全土地流转管理和中介服务组织，落实专人办公，承担起土地流转工作的组织、协调、服务职能，加强对土地流转情况调研，收集信息，指导土地流转的订立，及时办理土地流转引起的合同变更、解除、重订和土地使用权的确认工作，搞好合同鉴证，建立流转合同档案，引导承包户与转让户建立合理的利益分配关系，依法完善前期流转中的遗留问题，同时调解和处理土地承包、转让过程中的纠纷，确保土地流转工作有序进行，促进社会和谐稳定。再次，制定鼓励土地流转的政策措施，特别要给予土地转让的合理补偿。在鼓励种烟能人力所能及的承包转让土地的同时，表彰奖励转让土地使用权成绩突出的村屯、农户，让留下来的农民专心种好烟，让转让出来的农民安心经商务工。第四，建立完善土地流转仲裁制度，使土地流转尽快走上市场化、规范化、法制化的轨道。

3、建立机制，规范土地流转

要依法办事，严格按照有关政策，规范土地流转的操作进程和合同手续。县级政府要制定土地流转规程细则，明确规定流转原则、形式、期限、租金收取、工作程序、使用权的确认、管理机构及其职责，各方面的权利、义务，承包方和转让方的利益分配、纠纷处理和法律责任。土地流转管理和中介服务组织要做好土地流转知识和有关法律的培训，指导流转操作和签订协议。负责对合同进行审查，监督，实行制度化和规范化管理，建立土地流转档案、台帐，实行大户登记备案。

4、大力发展非农产业，促进农村人口和劳力转移，推动土地流转

大力发展非农产业，促进农村人口和劳力转移，以劳力的有序转移和流动，带动土地的有序转让和流动。这是稳定推进土地流转的关键。一是要提高农村劳动力的素质，加大就业上岗培训，技术培训。拓宽外出务工渠道，收集外地招工信息，加强与发达地区、工矿企业、民营经济的联系，争取输送更多外出务工的劳力。二是着眼农产品多层次增值，大力发展农副产品加工业、营销业、储藏、保鲜、包装产业，重点围绕本地铝材加工业扩规模上档次，吸收大量农村劳力转移到产前、产中、产后或二、三产业稳定就业。三是积极发展乡镇企业和民营经济，发挥乡镇工业园区吸纳农村剩余劳力的主渠道作用，以产业集聚带动人口集聚。四是发展旅游业，发展配套观光休闲服务产业如刺绣、壮锦等文化旅游产品。

5、创新模式，促进土地流转

积极探索土地股份合作社，学习借鉴外地先进经验，结本地实际，可选取有条件的乡镇逐步扩大土地股份合作模式，采取整村整屯农户以土地承包经营权入股，发展专业生产合作社。