北京市水资源可持续利用法制建设规划研究（宁满江,段红）

摘要：分析水务发展所面临的形势、特点和水务法制建设存在的主要问题, 提出构建北京市水资源可持续利用法制建设遵循的原则、指导思想和目标, 并提出北京市水资源可持续利用法制建设的建议, 为加强水务法制建设, 实现首都水资源可持续利用和改善生态环境提供强有力的理论依据和技术支撑。

关键词：水资源 可持续利用 法制规划

中图分类号DF466 文献标志码B 文章编号1673- 4637( 2007) 06- 0034- 03

1 北京市水务法制建设成就

北京市历来高度重视水务法制工作, 积极推进依法治水、依法管水。截至目前, 由市人大常委会市政府审议通过并有效的地方性水法规、规章有《北京市水利工程保护管理条例》、《北京市城市河湖保护管理条例》、《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《北京市节约用水办法》、《北京市自建设施供水管理办法》等27 部; 市水行政主管部门会同市政府有关部门或者以水行政主管部门名义先后出台了《北京市实施〈占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法〉细则》、《关于严格取水管理工作的通知》、《关于再生水管理有关问题的通知》等一批规范性文件。这些水法规、规章、规范性文件的制定, 对进一步推进首都依法治水、依法管水工作, 保证首都经济社会可持续发展提供了法制保障。

2 水务法制建设所面临的形势和特点

随着经济和社会的发展, 北京水资源可用总量不足、水环境质量恶化已成为制约北京发展的主要因素。当前, 北京水务法制建设所面临的形势和特点有以下几点:

(1) 密云、官厅两大水库的来水呈衰减趋势。密云、官厅水库是北京市地表水主要供水水源, 由于上游用水量的增加和水资源开发利用程度的提高, 致使水库来水量呈衰减趋势。尤其是1999 年以来, 由于华北地区连续9 a 干旱, 官厅、密云两大水库来水量锐减, 水库蓄水入不敷出。

(2) 地下水超采严重。地表水源供水不足, 被迫长期超采地下水, 平原区地下水位下降到20 m, 全市已经形成了2 600 多km2 的超采区, 其中严重超采区有1 300 多km2。

(3) 水环境治理任重道远。全市还有60 %的河段受到不同程度的污染, 城市下游河道多为Ⅴ类或者超Ⅴ类水体, 城市饮用水源受到污染的威胁, 近一半平原区浅层地下水受到不同程度的污染。近年来, 北京加快了污水处理厂建设步伐, 市区污水处理率已经达到90 %, 郊区污水处理率接近30 %, 河湖水质已经有所好转, 有些河道下游已从生物绝迹恢复到可见鱼虾。但是由于历史欠账较多, 还是有大量未经处理的废污水排入河道和渗坑、渗井, 加之近年来北京地区连续干旱少雨, 河湖普遍缺少新水补充, 致使河道几乎没有环境容量, 自净能力和纳污能力非常有限, 水体生态功能非常脆弱, 社会各界对水环境质量反映仍十分强烈。

(4) 再生水利用率不断提高。水是不可替代的自然资源, 但可以再生。作为资源性缺水城市, 城市污水资源化既可缓解水供需矛盾, 又可减轻水污染, 所以污水资源化是实现水资源可持续利用的重要途径之一。2006 年全市利用再生水取得历史性突破, 达到了3.6 亿m3, 再生水已经逐步成为水资源配置的重要组成部分。

3 水务法制建设存在的主要问题

尽管我市一直高度重视水事法制建设, 并初步形成了与国家水事法律、法规相配套的地方性水法规体系, 但是仍然不能满足水务事业发展的需要, 主要表现有以下几点:

(1) 社会环境发生了根本性变化, 部分地方性水法规、规章尚未作出相应的调整, 不能适应水务管理工作的需要。本市现行地方性水事法规、规章均是20世纪80 年代以后陆续出台的, 实施时间最长的已经有20 多a, 法规、规章设定的管理制度有些带有浓重的计划经济色彩, 实行的政企合一的管理体制, 投资渠道单一, 随着社会主义市场经济的建立, 政府管理职能实现了政企分开、政事分开, 投资主体出现多元化,投融资渠道实现多样化, 原有的管理制度已难以适应目前实际情况。

(2) 国家水事法律、行政法规修订后, 我市部分现行地方性水法规、规章急需修订。2002 年, 国家出台了新《水法》, 本市相当一部分法规、规章已经不适应新《水法》和依法行政的要求, 如占用农业灌溉水源和灌排工程设施补偿、防洪费征收使用管理、河道砂石禁采等规章、规范性文件, 需要进行修订和完善。

(3) 政府机构改革以后, 本市实现了城乡水资源统筹, 但是现行《北京市自来水厂地下水源保护管理办法》是1986 年颁布的, 适用范围仅限于自来水集团第二、三、四、五、七、八等水厂, 20 a 来我市饮用水水源地已经发生了很大变化, 现行《管理办法》已经远远不能满足管理工作的需要, 需要对现行法规进行修改、补充和完善, 将全市所有饮用水水源地纳入法制化管理轨道。

(4) 取水许可制度和有偿使用制度, 是水资源管理中两项非常重要的制度, 为世界各国普遍采用。按照新《水法》的规定, 利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或地下取用水资源的单位和个人, 除了法律、行政法规规定的特定情形以外, 必须向水行政主管部门申请取得取水许可证和缴纳水资源费, 取得取水权。《取水许可和水资源费征收管理条例》对取水许可的申请和受理、审查和决定, 水资源费的征收和使用管理, 监督管理和法律责任等方面作出了相关规定, 北京尚未出台具体的实施细则, 不能满足水资源管理工作的需要。

(5) 面对水资源紧缺的形势, 再生水已经逐步成为水资源配置的重要组成部分, 《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》已经对此作出了原则性规定,但是相关法律制度尚不完善, 再生水配置、监管力度不足。

(6) 水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业, 应当纳入法制化管理的轨道。新《水法》、《防洪法》已经对此作了原则性规定, 国务院也出台了《中华人民共和国水文条例》, 但是相关法律制度尚不完善, 不能满足水文工作的需要。

因此, 为了有效缓解水资源短缺对首都发展的“瓶颈”制约状况, 依法加强对水资源的管理, 合理开发、利用、节约、保护水资源, 实现水资源的可持续利用, 已经成为保障首都经济和社会发展的战略问题。

4 北京市水资源可持续利用法制建设规划遵循的原则

(1) 法制统一的原则。按照《中华人民共和国宪法》、《立法法》及国家机构组织法等法律的规定, 中国实行中央统一领导和一定程度分权的, 多级并存、多类结合的立法体制。省级人民代表大会及其常务委员会、省级人民政府享有地方立法权, 有权制定地方性法规、规章。立法应当依照法定的权限和程序, 从国家整体利益出发, 维护社会主义法制的统一和尊严。因此, 构建北京市水资源可持续利用法制建设规划,必须遵循宪法的基本原则, 以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提。所谓“不同宪法、法律、行政法规相抵触” 是指“不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背”, 具体包含两层含义: 一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背( 即直接抵触) ; 二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背( 即间接抵触) 。

(2) 突出地方特色原则。北京是严重缺水的大城市, 人均占有水资源量不足300 m3, 属重度资源型缺水地区。随着经济和社会的发展, 北京水资源可用总量不足、水环境质量恶化已成为制约北京发展的主要因素。因此, 构建北京市水资源可持续利用法制建设规划, 必须按照建立社会主义市场经济体制和水资源可持续利用的要求, 坚持以建立节水防污型社会、实现水资源的可持续利用、保证首都经济社会的可持续发展为目标, 认真总结本市原有水法规、规章实施多年来的实践经验, 充分借鉴和吸收国内外水资源管理立法的先进经验, 建立政府调控、市场引导、公众参与的新型水资源管理法律制度。

(3) 可操作性强的原则。新《水法》按照建立社会主义市场经济体制和水资源可持续利用的要求, 设置了一系列法律制度, 但是部分制度规定的比较简单、原则, 可操作性不强, 不能满足水行政管理的需要。因此, 构建北京市水资源可持续利用法制建设规划,必须坚持按照不与国家法律、法规相抵触、与地方性法规相衔接的原则, 完善相应的法律制度。凡新《水法》已有明确规定的, 按照《水法》的规定执行。新《水法》没有规定或者规定不明确的, 结合水行政管理的实际, 参照我市原有水法规、国务院水行政主管部门规章、市政府规章及外省市的做法, 设置或完善相应的法律制度, 提高可操作性。

5 北京市水资源可持续利用法制建设规划指导思想与目标

按照落实科学发展观、建设法治政府、构建和谐社会的要求, 深入贯彻中央水利工作方针, 积极践行“从农村水利向统筹城乡水务转变, 工程水利向资源水务转变”的治水思路, 统筹北京经济社会与水务发展、统筹各项水务事业发展, 以涉水事务社会管理和公共服务方面的法规建设和水务改革方面的法规建设为重点, 进一步完善、健全水法规体系, 使各项水务工作都有法可依, 满足涉水事务社会管理、公共服务和可持续发展、全面推进水务依法行政的需要, 为首都水资源的可持续利用提供法制保障。

6 北京市水资源可持续利用法制建设规划的建议

适应水务管理体制改革的要求, 研究制定水务法规、规章, 修订、废止与新《水法》精神不一致的现有地方性法规、政府规章; 同时充分发挥水行政管理职能, 加强水务行业管理。根据水务工作需要, 出台相应的水行政规范性文件, 推进依法治水、依法管水工作。

(1) 水资源保护方面。①修订《北京市自来水厂地下水源保护管理办法》, 将全市所有饮用水水源地纳入法制化管理轨道。②尽快启动《官厅水系水源保护管理办法》修订工作, 完善水资源保护法律制度, 加强官厅水库库区水环境建设与管理, 为恢复饮用水供水功能创造条件; 修订《北京市城市河湖保护管理条例》, 加强城市河湖的水资源保护, 重点加强河湖水域游泳、钓鱼、洗车、倾倒垃圾的监督管理工作。

(2) 排水管理方面。制定《北京市排水管理办法》, 同时废止《北京市市政排水设施管理暂行办法》,统筹城乡排水工作。

(3) 供水管理方面。修订《北京市城市公共供水管理办法》, 统筹城乡公共供水工作, 强化供水监管工作, 保障供水安全, 科学合理利用水资源。

(4) 节约用水方面。在《北京市节约用水办法》的基础上, 尽快修订《北京市用水单位水量平衡测试管理规定》, 制定《北京市节约用水奖励办法》, 完善节约用水法律制度; 进一步推进节水型社会建设。

(5) 非传统水资源开发利用方面。制定《北京市再生水利用管理办法》, 同时废止《北京市中水设施建设管理试行办法》, 将再生水纳入法制化管理轨道, 统筹城乡再生水利用工作。

(6) 水文水资源管理方面。制定《北京市水文管理办法》, 加强水文管理, 规范工作, 为开发、利用、节约、保护水资源和防灾减灾服务; 出台《北京市取水许可和水资源费征收使用管理办法》, 促进水资源的综合开发利用。

(7) 农田水利和水土保持方面。修订《北京市实施〈占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法〉细则》, 加强对农业灌溉水源、灌排工程设施的管理和保护, 修订《北京市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》, 推进清洁小流域建设; 加强水土保持方案编制单位的资质管理, 保证水土保持方案编制质量, 推进依法管水进程。

(8) 水工程建设管理方面。制定《北京市南水北调工程保护管理办法》, 为工程正常运行提供法制保障; 修订《北京市河道砂石开采管理暂行规定》, 完善河道砂石禁采制度, 为维持河流生态健康、举办高水平的“绿色奥运”会提供法治保障; 加强蓄滞洪区建设与管理, 确保首都迎汛安全。

(9) 行政规范性文件制定与管理方面。制定《北京市水务局行政规范性文件认定办法》、《北京市水务局行政规范性文件备案管理规定》等规范性文件, 规范行政规范性文件制定与管理工作。

参考文献

[1] 李树琮. 论城市水资源可持续利用[J]. 城市研究, 2003.

[2] 王中维. 谈水资源可持续利用战略和法律研究[A]. 2005年中国法学会环境资源法学研究会论文集[C]. 2005.

[3] 海燕. 从水资源的特点谈水资源可持续利用的途径[A].2005 年中国法学会环境资源法学研究会论文集[C]. 2005.

作者简介: 宁满江( 1966 — ) , 男, 高级工程师。

来源：《北京水务》2007.6