浅议南水北调工程的建设管理（丁民）

摘要：介绍了南水北调工程的建设管理体制问题。做好南水北调建设管理工作，应严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，加强项目施工管理。探讨了南水北调主体工程的业主和项目法人的关系。

关键词：南水北调工程，建设管理，项目法人

一、南水北调工程基本情况

建设南水北调工程是党中央、国务院审时度势作出的战略性决策，是践行“三个代表”重要思想和落实科学发展观的具体体现。南水北调工程的兴建，对缓解我国北方地区水资源短缺的局面，推动经济结构战略性调整，改善生态环境，提高人民群众的生活水平，增强综合国力，构建和谐社会，具有十分重大的意义。工程建设目标的顺利实现，关系到我国北方地区近两亿人民的生产生活，关系着我们国家全面实现小康社会的目标，关系着中华民族的伟大复兴。

南水北调工程是超大型建设项目，不仅工程投资巨大，而且调水工程距离长、涉及范围广。仅先期开工的东、中线一期工程规划静态总投资就达1240亿元，工程跨越江苏、山东和湖北、河南、河北、北京、天津等7个省（市），涉及政治、经济、社会、文化、环境、生态等多方面复杂问题。

南水北调工程主要由主体工程和地方配套工程组成。主体工程包括输水干线及干线中建筑物（水库、泵站、隧洞、渡槽、分水口门等）工程、东线截污导流工程和其它治污工程、移民安置工程、补偿工程、水土保持及环境工程、通讯与监控等专项工程。地方配套工程主要是输水干线口门以下相关配套工程。

南水北调主体工程可分为单项工程、设计单元工程和单位工程三个层次。南水北调主体工程由数以百计的单项工程组成，是众多单项工程的集合，工程招投标管理以及工程施工管理也大多是以单项工程为目标。一个单项工程由一个或多个设计单元工程（初步设计报告单独编制并批复）组成，而设计单元工程由一个或多个单位工程组成。单位工程是指能独立进行设计和施工的工程，如一个交叉建筑物即为一个单位工程。单项工程、设计单元工程以及单位工程可能是同一的，也可能并非如此。单位工程是工程建设管理阶段的基本核算单位。

二、南水北调工程的建设管理体系

南水北调工程是一个复杂的开放系统，系统内外众多因素发生广泛联系并由此产生各种矛盾和冲突。在实现工程建设目标的过程中，不仅系统内部有人员、技术、资源、时间、空间等方面的要求和联系，存在着诸多的冲突和矛盾，而且还与系统外部环境有着紧密而复杂的关系，受到外部因素的影响和制约。如在系统内部，不同建设阶段（建设程序、工期等）、建设地段（区域），不同工作机构、工作人员，不同层次、不同类型工程，以及工程的公益性和经营性、建设与运营等等，它们之间既有紧密的联系，又有不同的目标任务要求；系统与外部环境之间，如与有关的行政管理部门、银行、地方政府、参建单位、利益团体等，以及气象地理环境等条件因素，也都有许多需要及时解决的问题和多方协调的工作，这些内部外部因素随时可能对工程建设带来形式各样的影响和制约。

南水北调工程建设的整体性、协调性要求很高，建设前期工作、征地移民、沿线治污和节水、资金筹措和使用、施工组织管理、技术管理、环境保护以及运营管理等任务十分复杂和艰巨。要实现既定的建设目标，需要与之相适应的管理体制、管理机制去实现，需要大量的具有相应资质和能力的人才提供各方面的优质服务。

（一）南水北调工程建设管理体制

南水北调工程建设管理体制力图把发挥政府作用和运用市场机制有机结合起来，这是和工程既具有公益性又具有经营性特点相适应的。总体上分为政府管理机构和项目法人两个层面，分别由领导机构、工作机构、工程建设管理机构(项目法人)和项目建设管理机构组成。

1． 领导机构

国务院成立国务院南水北调工程建设委员会，作为工程建设高层次的决策机构，决定南水北调工程建设的重大方针、政策、措施和其它重大问题。各地方南水北调工程建设委员会或领导小组是地方南水北调工程的协调决策机构。

2． 工作机构

国务院南水北调工程建设委员会下设办公室，作为建设委员会的办事机构，主要职责是研究提出南水北调工程建设的有关政策和管理办法，起草有关法规草案；协调国务院有关部门加强节水、治污和生态环境保护。根据“三定”方案赋予的职责，对南水北调主体工程建设实施政府行政管理。

工程沿线各省、直辖市南水北调工程领导机构下设办事机构主要职责是：贯彻落实国务院南水北调工程建设委员会的决策、决定；负责组织或协调征地搬迁、移民安置；负责协调地方各部门及市、区节水治污及生态环境保护工作，检查监督环境保护和治污工程建设；负责地方配套供水工程建设的政府行政管理；负责辖区内工程建设的治安环境等。

3．工程建设管理机构（项目法人）

按照政企分开、政资分开原则，以现代企业制度组建南水北调工程项目法人，对工程筹资、建设、运营管理、还贷、资产保值增值全过程负责，同时还承担工程建设中的社会责任和义务。

在建设期间，主体工程的项目法人对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责。其主要任务为：依据国家有关南水北调工程建设的法律、法规、政策、措施和决定，负责组织编制单项工程初步设计，负责落实主体工程建设计划和资金，对主体工程质量、安全、进度和资金等进行管理，为工程建成后的运行管理提供条件，协调工程建设的外部关系。

4．项目建设管理机构

南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托制相结合的管理模式。南水北调工程建设管理任务十分繁重，在工程建设期间，只有尽量利用市场机制配置建设管理资源，因地制宜地采用代建制、委托制等建设管理模式，择优选择专业化项目管理机构承担单项工程建设管理，才能提高建设管理效率及水平，降低管理成本。具体地，对工程技术复杂、工期压力大的枢纽、重要渠段（河）及省（市）边界工程，由项目法人直接建设管理或招标选择专业建设管理机构实行代建制管理；对技术含量低、工期压力小的渠（河）道工程，由项目法人以合同方式，委托地方政府指定或组建的建设管理机构组织建设。

为加强对实行代建制和委托制管理的南水北调工程项目的建设管理，明确建设管理责任，规范项目建设管理行为，确保工程质量、安全、进度和投资效益，南水北调办公室相继颁布了《南水北调工程代建项目管理办法》（试行）、《南水北调工程委托项目管理办法》（试行）。《办法》明确要通过委托合同约定项目法人和项目建设管理机构的职责、工作范围等，并对建设管理机构的资格能力、选择建设管理机构的程序以及对建设管理机构的监督管理等作出了具体规定。

（二）严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制

严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，是南水北调工程建设管理的核心内容，也是实现南水北调工程建设目标的重要保障。

1、关于项目法人责任制

根据南水北调工程特点，总体规划明确南水北调工程东、中线分设项目法人（干线工程有限责任公司），作为干线主体工程建设和运营的责任主体，在建设期间对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责，在工程建成后负责主体工程的运营以及还贷。

根据批复的南水北调工程项目法人组建建议方案，对于主体工程，分别组建南水北调东线江苏有限责任公司、南水北调东线干线有限责任公司、南水北调中线水源有限责任公司和南水北调中线干线有限责任公司(南水北调中线干线工程建设管理局)。目前，四个项目法人机构已经相继挂牌成立运行，其中，山东和江苏公司的中央投资由地方暂时代为管理，机构组建委托地方进行，工程建设管理、服务，由国务院南水北调办归口。中线水源公司和中线干线管理局，分别由水利部和国务院南水北调办负责组建，工程建设管理的政府职责均由国务院南水北调办实施。

南水北调建设管理，就是要在政府行政管理部门的有力支持下，以工程项目法人（干线有限责任公司）为责任主体，履行工程建设的组织实施职责，负责管理项目建设的全过程。实行代建制和委托制的工程项目，项目法人同样要对工程建设负总责，并通过委托合同清晰界定与项目建设管理机构的委托关系，分清各自权责，由建设管理机构按照合同约定直接负责项目建设管理，确保工程质量、安全、进度和投资效益。同时，咨询、设计、监理、施工、物资供应等单位通过招投标和履行经济合同，为项目法人或项目建设管理机构提供建设服务，参与工程建设。

在南水北调工程建设阶段，工程项目法人（或项目建管机构）应采取切实措施，对工程项目的质量、进度、资金以及安全进行有效控制，主导完成从工程项目初步设计到竣工验收的一系列建设管理任务，例如：组织编制单项工程初步设计，办理变更设计等；编制落实年度建设计划和建设资金预算建议；组织设计、施工、监理、物资设备采购招标，与中标企业签定合同；组织编制施工组织设计，审核施工图；负责项目的财务管理工作，办理资金拨付与结算；负责项目建设信息与统计报告工作；组织工程竣工验收并编制竣工文件、竣工决算；组织或参与征地移民以及工程质量监督、安全管理等工作。

2、关于招标投标制

在南水北调工程建设中，必须按照《中华人民共和国招标投标法》、《合同法》以及《南水北调工程建设管理的若干意见》等要求，依法进行招标投标活动。

坚持公开公平公正原则。南水北调工程各项招标须面向社会，采用公开招标的方式择优利用社会资源，对采用邀请招标或者其他方式的招标项目要按照有关规定和程序报批。分标、开标、评标与中标应按照有关法规规范操作。工程建设项目的招标公告和中标结果，应及时公开发布，接受社会监督。

加强招投标监督管理。在强化社会监督的同时，南水北调行政管理机构（南水北调办公室）应切实履行主体工程项目招标投标活动的行政监督管理职能，依法对招标投标活动实施全过程监督管理，对重大项目的分标、招标、投标、开标、评标、中标过程进行监督检查。

加强招标投标活动参加单位的准入管理。项目法人或其委托的项目管理单位应严格核验招标代理、勘测设计、监理、施工、设备材料供应等单位的资质，确保参与招标投标活动单位的资质要求。

3、建设监理制

在国外，监理（咨询）工程师可以代业主进行项目管理，也可以充当业主的项目管理咨询。我国工程建设监理制借鉴了FIDIC关于工程监理的经验，工程监理单位的定位是协助项目法人组织协调工程建设，其主要任务是，以项目法人的授权为依据，控制工程建设的投资、建设工期和工程质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位之间的工作关系。项目法人和监理单位之间是委托和被委托的合同关系，监理单位应公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益。

南水北调工程建设应严格实行建设监理制，确保工程工期和质量。项目法人或其委托的项目管理单位应按照国家有关规定，与监理单位签订书面监理合同，保证监理单位责、权、利的统一，充分发挥监理单位的作用。监理单位以合同为依据，根据承担的监理任务，选派有资格的监理人员组成派驻施工现场的项目监理机构。监理人员要依法履行职责，切实控制好工程建设的质量、安全、进度和投资，协调好有关各方的关系，对工程的关键工序和关键部位采取旁站监理，保证建设目标按计划实现。

4、合同管理制

科学、规范的合同管理是项目管理的关键，也是联系项目法人责任制、招标投标制、建设监理制的纽带和润滑剂，项目建设的质量管理、资金管理、进度控制实质上都是围绕合同进行。

应高度重视南水北调工程建设合同的订立工作。南水北调工程建设合同不仅要明确规定项目建设和管理的具体目标和任务，而且要尽可能详细规定建设过程中不同情况下有关各方应采取的措施，使合同真正成为解决建设中出现纠纷的依据和协调各方行动的准则。为此，一是南水北调主体工程建设合同应强制采用规范性合同范本，确保合同形式的规范性和合法性。二是要对各类合同充分论证，严格审查，确保合同内容的科学性和全面协调性。三是要严格依法协调、仲裁或裁决合同执行过程中出现的争议和问题。

（三）加强南水北调工程项目施工管理

健全南水北调工程项目施工管理体系，对于高质量地完成南水北调工程建设任务，同样具有重要意义。

在加强南水北调建设市场准入管理的同时，要充分利用市场机制，切实打破地区保护和行业保护，通过公平竞争面向社会选择最优的施工企业。

要充分利用已有的水利项目施工管理经验，不断完善中标施工企业~~项目部~~项目经理管理模式。

承担南水北调工程施工的企业应对工程施工质量和安全负责。不仅要建立健全质量保证体系，制定质量保证措施，落实质量责任制，而且要强化安全生产管理，建立安全生产责任制，落实安全生产责任。

派驻工地的项目经理部是企业法人为完成合同任务临时组织的一次性机构，对特定项目的质量、工期、成本等负责，是项目施工建设的直接责任者。在项目经理部中，合格的项目经理是关键。根据被赋予的权责，项目经理发挥着主导和第一责任人的作用，应能独立行使好计划、分配资源、协调和控制等管理职责，确保项目合同规定的施工任务顺利实现。

三、关于南水北调工程建设管理有关问题的探讨

（一）南水北调管理机构可行使建设阶段南水北调主体工程业主职责

在我国项目管理中，对于项目业主的概念，曾有不同的解释。目前的定位偏向于，项目业主是项目的发起人和投资者，简单地说，投资主体就是业主。

项目业主（投资主体）与项目建设有着最为密切的利害关系，因此业主对工程项目建设有着特殊的关心，必然想方设法对建设的全过程加以有效和必要的管理和控制，从而保证项目建设的进程能按预想计划实现，也只有如此，项目业主才能达到追求最大投资效益（可能包括经济、社会、环境等效益）的目标。

南水北调主体工程的资本金主要由中央和地方政府投入。南水北调主体工程资金来源由中央财政资金、南水北调工程基金和贷款组成。其中，南水北调工程基金同样是政府财政性资金，其筹集和管理由中央统一制定政策，由各省市负责筹集并全部作为各省市的资本金使用，通过投资方组建的项目法人投入到工程建设中去。而项目法人作为市场主体以项目运营后的水费收费权质押的方式与银行签订贷款协议，对贷款的使用和还贷付息负有完全的责任。因此，从资本金分析，南水北调主体工程政府投资的性质，在一定程度上决定了南水北调行政管理机构可代表政府行使建设阶段业主的职责（由于政府机构职能的不同，国有资产管理部门或其授权的机构将对工程建成后形成的国有资产拥有所有者权益。）。

本着“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，站在政府投资主体的角度，南水北调行政管理机构应未雨绸缪，统筹考虑和安排南水北调工程建设与管理工作，确保工程建设与管理的有机衔接，确保工程综合效益的正常发挥。

可见，在工程建设阶段，南水北调行政管理机构（南水北调建设委及办公室）不仅要行使被明确授予的工程建设阶段政府行政管理职能，而且在建设阶段可经国家授权，代表投资业主责无旁贷地参与组建主体工程项目法人，对项目法人负有协调、指导、检查、监督的责任，同时，根据需要和条件，依法决定自己对工程建设管理的参与形式和参与程度，有权对建设中一些重大问题适时表达自己的意见及行使最终决定权。

当然，业主的概念又是相对的。例如，当业主根据有关规定依法组建项目法人对项目建设管理负责时，项目法人就拥有了业主投资形成的法人财产权，具有独立的市场地位，而参与项目建设的监理单位、施工单位、设计单位等就直接对项目法人负责。相对于监理、施工、设计等单位，项目法人就成为投资主体，也就成为了业主。

（二）充分发挥南水北调工程项目法人的责任主体作用

过去，政府投资的供水工程建设管理一般采取政府组织实施的方式。不仅工程是政府决策和投资的项目，而且临时组建的建设管理单位同样是政府决策的产物，无论是投资方案还是贷款方案，也都是政府具体决策和实施的。工程建成后，所组建的工程管理单位基本上都是事业性质的，主要靠预期的水费收入作为支付运行成本以及还贷付息的收入来源，如果这部分现金收入不足以支付运行成本，工程管理单位将在财务上陷入主营亏损的境地，而其自身又往往没有力量予以补足，通常只有向政府伸手要求财政补贴，或工程折旧大修资金长期难以提取。

由于南水北调主体工程具有明显的经营性，为适应社会主义市场经济体制改革的要求，总体规划中提出了构建南水北调工程建设与管理体制的总体思路是：按照“政府宏观调控、股份制运作、企业化管理、用水户参与”的要求，成立干线调水有限责任公司，按“国家控股，授权营运，统一调度，公司运作”的方式运行。基本构架为：1、主体工程主要由政府集中必要的资金进行建设。2、政府制定政策，实行宏观调控，为工程的建设和管理创造良好的外部环境。3、组建独立建管机构，引入公司机制，实行企业化管理。4、多方参与，发挥中央和地方两个积极性。5、工程的建设与管理要有相应的政策和法律保障。

南水北调工程项目法人实行企业化管理，有利于理清企业与出资人之间的关系，有利于降低管理成本、提高管理效率，促进工程建成后的良性运行。在这里，国家作为主要出资者，将其财产以资本金的形式注入项目法人（干线调水公司），以出资额为限享有所有者权益（资产收益、重大决策和选择管理者等），对企业承担有限责任，不直接参与企业的具体经营活动，而是按照有关法规，授权项目法人对其财产行使包括经营权在内的企业法人财产权，项目法人对企业全部财产享有占有、使用和收益权，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，履行其市场主体的经济职能和社会公益职能，充分发挥工程的经济效益、社会效益和环境效益。

南水北调工程的建设管理与运行管理是一个连续的经济过程，两个阶段任务各异，侧重点不同。在南水北调工程建设阶段，政府在工程建设过程中的作用是决定性的，不可替代的，工程建设中涉及的许多重大问题，如政府投资的及时到位、协调调水区和受水区的利益关系、协调有关省（市）间的关系、协调移民搬迁安置、规范工程建筑市场、推进节水型社会建设、水污染防治和生态环境保护等，都离不开政府行政管理机构的正确决策、协调和支持。与此同时，充分发挥项目法人的建设与管理责任主体的作用同样不可缺少，毕竟是项目法人要对主体工程的筹资、建设、运营、还贷、资产保值增值全过程负责。因此，要形成一种激励机制，在责权利统一、权责清晰的基础上，激励项目法人从降低工程建设及运营成本，减少工程建成后还贷压力等自身利益出发，自始至终关注提高建设与运营管理效率，注重资金的使用效益，这既是落实项目法人责任制的需要，也有利于工程建设的统筹协调，促进工程建成后的良性运行。

在南水北调工程建设过程中，明晰投资主体和管理主体的权责，理顺政府行政管理与项目法人之间的关系以及项目法人和市场、地方之间的关系，充分发挥项目法人的建设管理责任主体的作用，并不是一个简单的问题，而是一个需要在实践中不断调整、适应和研究解决的问题。

原载于《南水北调与水利科技》 2006年第6期（增刊）

作者单位：水利部发展研究中心