浅析工程建设领域串通投标现象的特点、成因及对策

    串通投标是指投标者相互串通投标报价，损害招标人和其他投标人利益，或者投标者与招标者串通投标，损害国家、集体、公民合法权益的违法行为。

      当前，串通投标现象在工程建设招投标活动中比较突出，不仅扰乱了建筑市场秩序，影响了公开、公平、公正的市场环境，造成了国家建设资金的大量流失，而且往往涉及商业贿赂，助长腐败现象的蔓延。被称为“密室中的犯罪”的串通投标行为，本身具有相当的隐蔽性，极易规避监管，加之现有法律法规不够健全，行政监管手段又相对有限，造成实际工作中对串通投标行为查证难、认定难、处理难，在一定程度上削弱了惩防工作的力度。必须按照构建惩治和预防腐败体系的工作要求，切实加大源头治理力度，研究制定长效应对措施，有效遏制此类现象的发生。
      一、串通投标的主要表象
      1、投标人之间相互串通
      ⑴价格同盟型。招投标中，一些投标人特别是“围标集团”为了排挤其他投标人，干扰正常的竞价活动，相互勾结、私下串通，就投标价格达成协议，使竞争对手的正常报价失去竞争力，导致其不能中标。
      ⑵轮流坐庄型。投标人之间互相约定，在不同的项目中轮流以高价位中标，并以高价位获取高额利润，使招标人无法从投标人中选出最优而造成巨大损失，多发生在分段招标或多次招标中。
      ⑶陪标补偿型。投标人之间私下确定中标人，再参加投标，内定中标人以高价中标后，给予其他投标人“失标补偿费”，使投标者之间不存在竞争，招标人无法达到节约、择优的目的。
      ⑷挂靠垄断型。通过挂靠其他企业，一家企业或个体包工头同时以好几家企业的名义参加投标，形成实质上的投标垄断，无论哪家企业中标，都能获得高额回报。同时使得一些不具备相关资质的企业或个人得以进入原本无法进入的经营领域。
      2、招标人（中介机构）与投标人之间相互串通
      ⑴透露信息型。招标人与投标人相互勾结，将能够影响公平竞争的信息透露给特定投标人，造成投标人之间的不公平竞争。如在设有标底的工程招标中，招标人私下向特定投标人透露标底，使其以最接近标底的标价中标。
      ⑵事后补偿型。招标人与投标人串通，由投标人以超出自己承受能力的低价中标，再由招标人通过变更设计等方式给予投标人以额外补偿；或是招标人为使特定投标人中标，与其他投标人约定在公开投标时抬高标价，待特定投标人中标后给予其他投标人一定补偿。
      ⑶差别待遇型。招标人通过操纵专家评审委员会，对不同投标人相同或类似的标书实行差别待遇；甚至在一些实行最低投标价中标的招投标中，招标人以种种理由确定其他最低价标书为废标，以确保特定投标人中标。
      ⑷设置障碍型。招标人在资格预审或招标文件中故意设置某些不合理要求，对意向中的特定投标人予以“度身招标”，以排斥其他投标人或潜在投标人，操纵中标结果。
      二、串通投标产生的主要原因
      1、施工企业众多，市场竞争激烈
      据统计，2005年杭州市建筑业总产值为1081.81亿元，其中90％的产值由前300家企业完成，而当年杭州市场的建筑企业达1881家，建筑市场总体呈现供大与求的局面。面对买方市场，招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权；而投标人面对激烈的市场竞争，则千方百计采用各种手段甚至违规行为牟取中标权。这是导致工程建设领域串通投标现象产生的客观原因。
      2、法律法规及相关配套制度不够健全
      从现行相关法律法规来看，主要存在“三多三少”的问题，即原则规定多，具体细则少；禁止规定多，配套罚则少；部门规定多，适用规范少。随着近年来建筑业的蓬勃发展和新情况的不断涌现，法律法规滞后的问题更加突出。加之我国经济体制转轨过程中，市场在资源配置中的基础性作用尚未充分发挥，建筑企业资质管理、信用管理、承包合同管理、标后监督管理、工程担保制度等一系列市场管理制度还不健全，导致各方主体在参与有形建筑市场时行为极不规范。这些是导致工程建设领域串通投标现象产生的主要原因。
      3、建设市场监督管理机制与手段有待完善
      ⑴监管合力尚未形成。对于工程建设招投标市场的行政监督，许多职能部门都负有相关职责。但由于信息闭塞、各自为政，各部门对于具体招投标行政监督过程中碰到的问题，尤其是涉及本部门监管职能边缘的一些突出问题，尚未建立起沟通协调、共同应对、及时解决的机制，从而造成监管工作存在盲区和死角，一些违规违法行为因此得以长期规避监督。
      ⑵具体认定标准缺失。随着对工程建设招投标活动全程监督力度的加大，特别是网上政务实时监督系统建设工程交易监督子系统的研发运用，行政监管部门发现串通投标嫌疑的能力有所增强。但现阶段，对于串通投标行为的认定仍停留在“口供认定”的基础上，串标人之间只要建立攻守同盟，现有常规的调查手段就很难取证和认定，致使工程建设领域的串通投标之风愈演愈烈，甚至发展成为一种潜规则。
      ⑶惩处手段与力度不够。一方面，由于对串通投标行为缺乏有效的认定依据，导致串标企业和个人常常能逃避法律制裁；另一方面，对于存在串通投标行为的企业和个人，其违法违规成本远远小于风险收益。如《刑法》第223条规定：投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处以3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。《招标投标法》有关规定也表明，只要情节不是特别严重，串通投标行为即使被认定，一般情况下对于投标单位和直接责任人的处罚力度并不大，警示教育作用并不明显。据了解，三年来杭州市查处的被追究个人刑事责任的串通投标案件仅1起。
      三、串通投标的防治对策
      1、建立工程建设招投标监管协调机制
      依照国务院11个部委办局关于建立《招标投标部际协调机制暂行办法》有关精神，建立工程建设招投标监管协调机制。由监察、发改、法制、建设、交通、水利、财政、审计、公安、检察、法院、工商等部门参加，通过联席会议制度，定期研究解决工作中面临的突出问题，增进部门间信息沟通与工作协调，促进各部门监管规范、规则的衔接统一。
      2、制订串通投标行为具体认定标准
      按照有关法律法规，参考国内外相关做法，由建设部门牵头制订出台《建设工程串通投标违规行为认定标准》，进一步明确和规范工程建设领域串通投标违规行为的具体认定条件，变“口供证据为主定性”为“间接证据综合定性”，从而使行政监管部门能有效利用行政手段，及时制裁串通投标行为，最大限度地遏制此类现象的发生。
      3、修订健全地方立法
      针对现有招投标操作实践中容易出现问题的关键环节，抓紧修订《建设工程施工招标投标管理办法》，通过降低市场准入门槛、放宽资格预审条件、放开投标人数限制、取消业主指定单位、设定最高投标价格等，从机制上加大不正当竞争的成本和难度，从而有效减少串通投标行为的发生。
      4、组建资深专家委员会
      针对可能存在的不规范行为，建立资深专家委员会，通过工程复评、随机抽评等形式，加强对各方主体参与市场招投标活动的评审监督。建立完善工程建设领域行业自律机制，通过资深专家委员会，及时对违规违法行为予以权威认定并处理，促进公开、公平、公正的市场环境的形成。
      5、切实加强工程项目标后监管
      对中标项目施工现场实行动态跟踪检（抽）查，主要内容为对发现存在挂靠及围标串标行为的，及时依法处理。
      6、充分运用科技手段加强实时监督
      继续完善网上政务实时监督系统建设工程交易监督子系统，将招投标活动全过程各环节更加有效地纳入监管。结合信息分析研判，注重发现违规违法活动嫌疑，及时抄告工程建设招投标管理部门，确保纠偏职能充分发挥。
      7、充分运用行政手段加大违规违法惩戒力度
      对利用个人资质参与违规违法活动的直接责任人，及时限制或取缔相关资质，并视情追究个人法律责任。对参与串通投标活动的相关企业，除依法追究法律责任外，限制或停止该企业在当地的市场经营活动。对主动检举揭发参与串通投标的单位和个人，实行免责制。建立违规违纪行为公开曝光制度，对被查处的违规违法行为，除纳入相关信用体系外，一律公开曝光，强化震慑警示作用。