政府采购执行中的问题及对策建议

《政府采购法》2003年正式实施以来，我国政府采购制度改革工作进入新的历史发展时期。水利部党组高度重视水利部政府采购工作，近年来在部直属各单位的共同努力下，水利部政府采购规模不断扩大，运行体制不断创新，监督管理逐步完善，影响力日益增强。2008年，在财政部、监察部、审计署、国家预防腐败局共同开展的政府采购执行情况专项检查中，水利部政府采购工作得到好评。　　

一、水利部政府采购工作进展情况水利部把政府采购工作作为推进依法行政、深化财政支出改革、加强党风廉政建设的重要措施，在部直属单位的共同努力下，水利部政府采购制度改革进展顺利。　　

一是政府采购规模和范围不断扩大。据统计，2003年水利部政府采购规模为23.39亿元。2008年，水利部政府采购规模为25.32亿元。采购规模的扩大使得经济效益十分明显，政府采购年平均节约资金率为5.52％。　　

二是制度办法逐步完善。为配合《政府采购法》的颁布实施，先后制定了《水利部直属预算单位政府采购管理实施办法》《水利部部门集中采购管理实施细则》等内部管理制度，政府采购制度框架初步形成。　　

三是监督制约机制逐步形成。为体现政府采购在源头上预防和治理腐败效应，积极推行政府采购监督管理责任分解，形成政府采购财务、监察审计和预算执行等多方合力，有效发挥了相互监督、相互制约的效果。　　

四是基础管理工作得到加强。在建立有效的管理体系的同时，不断提高信息化管理水平，重视政府采购的辅导和培训。除每年组织人员参加财政部和中央国家机关政府采购中心的培训外，还专门组织对政府采购工作人员的培训，培训级次一直到5级预算单位。2003—2008年，共培训业务骨干1 500多人次。通过培训，各直属预算单位相关人员不仅业务素养较好，政府采购过程中的部门衔接、档案管理等基础工作也规范良好。　　

二、政府采购执行中的问题及其原因　　

虽然水利部政府采购工作取得了很大成效，但是，目前部分直属单位在政府采购执行过程中也存在一些薄弱环节。梳理这些薄弱环节，有利于有针对性地提高水利政府采购工作的管理水平。　　

1.政府采购执行中的主要问题　　

（1）政府采购预算（计划）管理不严格按照《政府采购法》和相关制度规定，政府采购必须先有预算才能实施采购。对于基本建设计划的要求，是在本单位基本建设计划批复以后，应及时对基本建设项目中政府采购部分补报政府采购预算，补报预算后方可执行采购。在实际工作中，大部分单位对于行政事业类项目政府采购预算和计划的报送与执行比较严格，但对于基本建设项目中政府采购预算和计划补报的执行不严格，造成实际工作中无预算、无计划采购的情况时有发生。　　

（2）政府采购模式选择不规范政府采购模式是指政府集中采购、部门集中采购和分散采购。按照《政府采购法》的要求，属于政府集中采购目录以内的项目，如计算机等办公设备的采购、定点保险、定点印刷、会议定点服务等项目应该交由集中采购机构代理采购。在实际工作中，存在个别直属单位集中采购目录内货物和服务没有委托集中采购机构采购而是自行采购的现象。　　

（3）政府采购方式选择不合法政府采购方式，是指公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等。按照《政府采购法》有关要求，达到120万元以上的货物和服务以及200万元以上的工程应该执行公开招标投标。《政府采购法》还规定，“采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他方式规避公开招标采购”，确保凡是符合公开招标采购方式的项目都采用这种采购方式。《中央单位政府采购管理实施办法》还规定“中央单位政府因特殊情况对达到公开招标数额标准的采购项目需要采用公开招标以外的采购方式的应当经财政部依法批准后才能组织实施。”在实际工作中，存在应该公开招标的项目采用非公开招标方式的问题。　　

（4）非公开招标采购执行程序不严格非公开招标的采购方式包括：邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购。实践中个别单位存在非公开招标方式执行程序不严格的问题。按照中央单位政府采购管理实施办法的有关规定，对于必须采用公开招标方式进行采购的项目，由于特殊原因要改变采购方式，采用单一来源方式采购的项目，必须向财政部报送申请，经财政部批准同意后方可组织实施。对于50万元以上120万元以下的货物和服务、60万元以上200万元以下的工程，如果采用单一来源方式采购，必须在项目结束以后向财政部报送备案文件。但是实际操作中存在个别直属单位采用单一来源方式采购未获得财政部审批，也未向财政部报送备案文件、履行备案手续。　　

（5）政府采购信息不够公开透明政府采购信息，是有关政府采购的法律、法规、规章制度、政策、采购预算、采购计划、招标公告及各类采购方式的中标公告、供应商资格预审条件、投诉处理决定、司法裁决决定、政府采购统计等数据和资料。按照要求，政府采购信息必须在指定媒体上发布。实践中存在政府采购项目信息发布在单位门户网站上，或者只发布招标公告，中标信息等却没有在“中国政府采购网”上发布公告。　　

（6）违规抽取评标专家《政府采购法》和相关法律法规对抽取参与评标的专家与程序进行了规定，其主要目的是为避免政府采购评标过程中少数人意志主导评标，要求政府采购项目必须在“中国政府采购网”的专家库中抽取专家进行评标，以保证参与评标的专家立场公允，防止在开标评标过程中出现腐败现象。实践中有些单位采取自行推荐的方式产生评标专家；有些单位从招标公司专家库或者省财政厅专家库中抽取专家。　　

（7）采购非本国货物未报财政部审批实践中个别单位政府采购项目进口设备未报财政部审批，这违反了《中央单位政府采购管理实施办法》中关于“因特殊情况需要采购非本国货物、工程或服务需报财政部审批”的规定。　　

（8）政府采购基础管理有待提高，主要表现在以下几个方面：一是部分单位对于本级政府采购管理工作比较重视，而对所属单位政府采购管理不严格，对总体的情况了解掌握不深入、不全面。二是部分政府采购项目资料保存不完整。直属单位委托招标代理机构采购的项目档案相对规范和完备。但自行采购的项目档案不完备。三是对采购代理机构的管理和要求不细化、不明确。大多数单位有依法委托具有政府采购招标代理资质的采购代理机构采购的意识，但是对采购代理机构执业素质、能力的要求不够明确。主要体现在签订委托代理协议中双方的责任和义务不明确，招标代理机构不能依法对项目单位违规的采购行为进行提醒和规范。四是政府采购数据不准确，统计工作比较落后。　　

2.以上问题的原因分析　　

以上这些问题的存在，既有体制不顺、政策不配套、制度缺陷等原因，也有主观上执行制度不严、监督不力的原因。　　

（1）体制方面由于《政府采购法》实施时间不长，相关法律法规和实施细则比较粗糙，法律之间、办法之间的矛盾和冲突比较明显，给政府采购实际执行带来困难。在这种招标投标和政府采购管理相对独立的体制下，各自有相应管理制度和办法，各自独立运行，这种历史形成的习惯作法与目前财务管理的要求不相适应，产生了一系列问题。比如政府采购预算和计划漏报的问题，除了被检查单位具体工作人员存在理解上的偏差和执行政府采购力度不够以外，两部法律之间的矛盾和不协调是导致预算和计划漏报的主要原因。按照《政府采购法》的规定，对工程进行招标投标适用《招标投标法》，但同时要求这些项目仍然要编报政府采购预算、计划和统计信息，而《招标投标法》并没有规定对工程进行招标投标必须按照《政府采购法》要求编制政府采购预算，即《政府采购法》管两头、不管中间，其后果是很多基建项目没有能够及时报送政府采购预算、实施计划和统计信息。　　

（2）制度方面　　

政府采购配套措施不到位。管理制度不完善、不健全，缺乏统一的管理办法和程序，需要制定、修改和补充，有些制度滞后，对操作中遇到的实际困难没做补充规定，不适应体制改革的变化。一是政府集中采购协议供货商分布不合理，覆盖范围窄，导致一些单位所在县市没有政府集中采购协议供货商，难以实施政府集中采购。二是部分政府集中采购项目不具备价格优势。往往是本单位自行组织采购获得的价格比政府采购中心协议供货价格低。三是财政部专家库不完善。入库专家数量有限，分类不细，特别缺少水利等专业性专家，部分采购单位在进行专家抽取时无法抽取到满足评审要求的专家，最后只能从社会代理机构或本单位专家库中抽取专家，造成无法严格履行相关程序。　　

（3）主观因素　　

部分单位领导对政府采购工作认识不够，认为这项工作就是买东西，不是单位管理工作的重点，也不是财务管理工作的重点。部分单位领导不懂国家有关的财务制度、办法，不听财务人员意见，采用行政命令，使采购过程中出现违规问题。有些单位的政府采购管理人员对相关的法律法规学习不够深入，对相关政策理解不透、把握不准。如有些单位对政府集中采购目录理解不准确，车辆采购不按照协议供货，属于明显的违规采购；有些单位对政府采购备案事项不重视，造成采用单一来源方式采购项目未向财政部履行备案手续；有些单位或者招标代理机构对信息发布相关政策理解不准确，有的单位只注重发布招标信息的环节，不注重发布中标信息的环节，造成执行中存在偏差。　　

三、改进工作建议　　

结合对国家有关政府采购制度及政策和水利部门在执行中存在的以上问题，今后一段时期内，水利部及各级直属单位除了按照国务院办公厅文件精神继续深入开展政府采购制度改革以外，还应该从以下方面进一步加强政府采购管理工作：一是全面加强对部直属单位政府采购项目的管理。当前水利部门政府采购管理工作中的一个突出问题是强调面上的管理，对政府采购项目的实际执行情况和进度监督不够，不能适应财政部关于政府采购项目精细化管理的要求。2006年，水利部预算执行中心建设开发了“水利部政府采购管理信息系统”，通过该系统水利部实现了政府采购预算、计划、实施等的全流程控制。今后，我们将继续发挥该系统的功能和作用，对政府采购项目进行全面、动态管理，监部直属单位政府采购项目的实施情况，对重点采购项目，水利部要跟踪监督二级预算单位政府采购预算、计划、实施、验收等各个环节。二是建立政府采购定期抽查、检查制度。政府采购工作的推动需要借助纪检、审计、监察等外部力量。今后从水利部层面，应形成定期政府采购联合检查的机制，提高各单位自觉执行《政府采购法》的意识。三是理顺体制，进一步加强与其他部门的沟通。对于检查中暴露出来的政府采购体制方面原因造成的问题，比如《政府采购法》和《工程招标投标法》到底在哪些方面不衔接，应该如何明确和改进等等，提出具体建议。水利部应切实加强与财政部等部门的沟通，及时反映问题，提出解决问题的建议。