中国宪法监督制度及其完善
发布时间：2022-04-04 15:21:37
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摘要：建立宪法监督制度的目的在于维护宪法的尊严和权威，保证宪法的贯彻实施和保障公民的权利和自由。我国宪法监督工作实施仍不尽如人意。文章对中国应采用何种类型的宪法监督制度进行了更深层次的探讨，认为必须把宪法监督权分为最终决定权和强制性建议权，分别由立法机关和专门机关行使，这两个机关构成宪法监督主体（复合宪法监督主体），其中立法机关行使最终决定权，专门机关行使强制性建议权。
关键词：宪法；监督；复合；制度完善
一、宪法的监督制度
宪法的监督制度，又称为违宪审查制度，司法审查制度或司法复核制度，宪法实施的监督保障制度、宪法诉讼制度等。宪法实施的监督制度，是指根据宪法规定产生的有权机关依据一定的程序审查和裁决国家的法律文件和国家机关及其工作人员的行为的合宪性的制度体系。建立该制度的基础在于宪法在国家政治生活和国家各项建设中所具有的和应该起到的作用，目的在于维护宪法的尊严和权威，保证宪法的贯彻实施和保障公民的权利和自由。作为一个完整的监督体系宪法实施的监督一般应包括三个因素，即监督主体、客体和内容。
（一）监督的主体
根据不同国家的实践可以归纳为三种主体：一是由国家权力机关行使监督权。在实行议行合一和民主集中制的前苏联和东欧社会主义国家普遍确立这种制度。二是由司法机关行使监督权，即司法机关通过审查具体案件，或以其他方式审查法律等规范性文件是否违宪，美国是这种类型的代表。三是由特定专门机关行使监督权，这类国家大约有40多个，且都为大陆法系国家，这种专门机关被大多数国家称为宪法法院，个别国家称之为宪法委员会。
（二）监督的客体和内容
监督的客体即监督谁的问题，根据法学界对法律监督客体的认识的共同之处，“法律监督客体的重点，应是国家机关及其工作人员的各种公务活动。”监督的内容一般则被总结为三点：一是审查法律法规及法律文件的合宪性。二是审查处理国家机关之间的权限争议。在议行合一的国家，国家机关的权限可能由于划分不细致而发生争议和冲突，冲突双方或是企图扩大各自的权职范围，或是放弃自己的职权，这两种情况都是违反宪法精神的，如果宪法规定或有关部法律的规定不明确的话，那么就应该采取立法措施来弥补，否则宪法监督机关必须做出裁决以理顺有关机关之间的关系。三是审查国家机关及其工作人员行为的合宪性。
（三）监督的主要方式和程序
不同国家的不同监督体制导致监督方式和程序的差异。在此我们进行简要的归纳的描述。一是事先审查，其表现为在法律的制定过程中，由特定专门机关对其内容的合宪性进行审查，如果发现有关内容违宪，则宣布其无效并不得公布实行。二是事后审查，这是对业已生效的法律法令展开的审查，在这种程序中，必须由机关或特定的个人提起宪法诉讼，由宪法法院或有关法院审理判决。三是附带性审查和抽象审查。在普通法院审理具体案件时附带性的审查有关法律，即为附带性违宪审查。而宪法法院并不以发生的具体案件为前提案件。在法律规定的特定机关和人员的请求下，可以抽象地对法律的合宪性进行审查。四是多审终审和一审终审。在普通法院审查制下，违宪审查案件实行多审终审制。大多数国家并未明确规定只有最高法院才有违宪审查权，但可以从判例推论出下级法院也拥有违宪审查权，而最高法院握有终审权。在宪法法院审查制下，宪法法院是唯一的审查机关。因其不具有一般司法权，实践中其一审就是终审。五是关于判决或裁决的效力。有两种情况，在普通法院审查制度下，法院审理的是涉及到某案件的具体法律的合宪性或违宪性。如果法院认为该法律违宪，法院可以拒绝将其适用于所审理的案件，但无权撤消或改变该法律。因此，判决只对当事人有效，即只有个别效力。在实行普通法院制的国家，除日本外，个别效力结合“遵循先例”原则，使法院的判决具有一般效力或普遍效力了。因而，这种区分对这类国家的实践来说也是相对。而在实行宪法法院审查制的大陆法国家，裁决往往具有一般效力，可以因此撤消某一被认为违宪的法律或法律之一部分。
二、中国宪法监督制度及其完善
中国宪法监督制度的建立及其完善的是宪法学者1981年以来关注较多的论题之一。为此，也展开过严肃认真的讨论，并形成了若干如何完善该制度的理论性建议。
（一）宪法监督的历史发展
1954年宪法作了如此规定：全国人民大行使宪法实施的监督的职权，全国人大常委会有权撤消省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当决议。这种规定过于简单，同时也没有因此而确立监督的具体程序。后来，极“左”思想盛行，宪法原由遭到了践踏，违宪行为也未得到制止和纠正，甚至连宪法本身也被抛弃在一边了。
1975年宪法对宪法实施的监督干脆只字未提。“文革”期间，由“四人帮”炮制的“公安六条”甚至凌驾于宪法之上，把中央机关的权力集中于“文革小组”，把地方机关的权力一律归之于“革命委员会”。一切无所谓违宪合宪，公民的宪法权力遭到肆意践踏，人权根本得不到任何保障。
1978年宪法恢复了由全国人大监督宪法实施的职权；全国人大常委会有权撤消省、自治区，直辖市国家权力机关的不适当的决议，由于该宪法本身不尽完善，况且也没有具体制度来落实有关条文，要求全国人大经常性地履行监督权，这不切实际，也没法办到。所以，这种规定形同虚设。不久，该宪法为1982年宪法所取代。
（二）现行宪法规定的宪法监督制度
现行宪法规定：全国人大行使监督宪法实施的职权；全国人大常委会行使解释宪法，监督宪法实施的职权。同时，宪法还规定了国家权利机关和国家行政机关内部以及它们相互之间的关系方面应形成的监督机制，以保证权力机关制定的行政法规，行政规章等内容受到严格的合宪法性审查控制，以保证不与宪法相抵触。
根据宪法，宪法监督制度内容和运行机制表现如下：
第一，宪法序言宣布宪法是国家的根本法，确认它具有最高的法律效力。全国各族人民，一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。此外，宪法第5条规定：“一切法律，行政法规和地方性法规都有不得同宪法相抵触”；“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”；“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。以上规定共同确立了宪法作为国家根本法的最高地位，确立了宪法不可侵犯的原则，为进一步完善监督机制奠定了基础。
第二，宪法第62条第2款规定，全国人大行使“监督宪法的实施”的职权；第67条第1款又规定全国人大常委会也有权“监督宪法的实施”。由此，宪法确立了最高的国家权力机关在监督宪法实施方面的主导地位。
第三，宪法进一步明确，全国人大有权改变或者撤消全国人大常委会不适当的规定；全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法，法律相抵触的行政法规，决定和命令；有权撤消省，自治区，直辖市国家权力机关（即人民代表大会）指定的同宪法，法律和行政法相抵触的地方性法规和决议；而根据《中国人民共和国全国人民代表大会组织法》第37条的规定，全国人大设立的各专门委员会分别审查相关领域的法律文件的合宪性，相对于前几部宪法来说，这无疑是迈向法律监督专门化的重要一步，也具体落实了由国家最高权利机关对宪法行使监督权的行使。
第四，宪法第99条规定，地方各级权力机关在本行政区内保证宪法的遵守和执行。具体而言，县级以上的地方各级人大有权改变或者撤消本级人大常委会不适当的决定。第104条又规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤消本级人民政府的不适当的决定和命令，撤消下一级人大的不适当的决议。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第39条对此作了更详细规定。
第五，法律文件的“备案”和“报批”制度也是宪法实施监督的重要一环。宪法第100条规定，省、直辖市的人大和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会“备案”。而第116条另外规定，民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治，经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自制条例和单行条例，报全国人大常委会“批准”后生效。自治州、自治县自治条例和单行条例，报省或者自治区的人大常委会“批准”后生效，并报全国人大常委会“备案”。
三、改革完善现行宪法实施监督制度
现行宪法实施已二十余年，宪法监督工作还不尽如人意。为此，宪法学者们对中国应采用何种类型的宪法监督制度进行了更深层次的探讨，主要表现为如下主张：
第一，如下过渡性办法，即在最高权力机关内设专门机构监督宪法，待条件成熟后再考虑设立宪法监督机构。
第二，在目前国家政治体制内建立有效的宪法诉讼制度。在此，在现有的体制内是指在最高人民法院内设立宪法审判庭，或另行组建宪法权力保护法院。
第三，建立一元多轨的宪法监督体制，即：在加强最高国家权力机关的监督权的同时，在全国人大常委会下设立专门宪法监督委员会或宪法法院，并适当确立对违宪的普通司法审查。具体可参照前罗马尼亚的宪法和法律委员会，以及前南斯拉夫和波兰的宪法法院。
第四，建立德国式的宪法法院。该宪法法院由全国人大选举产生，并仅向全国人大报告工作；但法院应具有相对的独立性，不作为全国人大的构成环节。
第五，在坚持最高国家权力机关监督体制的前提下，设立隶属于最高国家权力机关的专门机构。第五种意见为宪法学界的多数意见，但在该专门机构的性质和地位问题上，学者们的意见并不一致。
要最大限度地吸收以上方案的积极因素并避免其消极因素，必须把宪法监督权分为最终决定权和强制性建议权，分别由立法机关和专门机关行使，这两个机关构成宪法监督主体（复合宪法监督主体），其中立法机关行使最终决定权，专门机关行使强制性建议权。立法机关与专门机关共同行使宪法监督权的复合体制符合宪法监督机构专门化的趋势。宪法监督机关的专门化，就是由专门机关负责监督宪法实施的工作。因为从技术层面上讲，专门机关可以集中精力处理宪法诉讼案件，能够适应宪法问题专业性，技术性强的特点，也可以准确及时地为权利受害人提供有效的救济和保证裁决的相对独立性，公正性，同时也可以作为一个平衡国家机关之间关系的实体。立法机关与专门机关相结合复合宪法监督体制不仅具有以上优点，而且复合宪法监督体制下立法机关与专门机关的制衡关系还避免了专门机关固有的缺陷和不足。中国宪法监督制度及其完善中专门机关的强制性建议权是一种具有约束力的建议性权力，在这一权力形式之下，专门机关提交的建议案，立法机关必须无条件地列入立法机关的议程并付诸表决，如果立法机关不能以三分之二以上多数（普通法律通过时只需二分之一以上多数）否决建议案，建议案将自动生效。一般来说，强制性建议权有以下几个特点：首先，建议性。专门机关向立法机关提交的建议案并不立即发生效力，该项建议案是否则生效有待于立法机关的认定。其次，强制性。专门机关提交至立法机关的建议案，立法机关必须列入议事日程，并交付表决如果不能达到一定的比例否决该建议案，该建议案就自动生效。再次，强制性建议权的适用对象是法律法规等规范性文件。基于篇幅的限制，关于复合中国宪法监督制度及其完善模式的基本内容如宪法监督的主体、对象、内容、标准、程序、效力等在次，不再赘述。
参考文献：
1、胡锦江.宪法诉讼制度若干问题比较研究[M].中国检察出版社,1994.
2、许崇德,胡锦光.完善我国宪法监督制度若干建议述评[M].中国人民大学出版社,2004.
3、汤唯，孙季萍.法律监督论纲[M].北大出版社,2001.
4、戴学正.中外宪法选编[M].华夏出版社,1994.
（作者单位：黄石职业技术学院）