农民减负任重道远

　　新一届中央政府十分关注“三农”问题，面对农村穷困、农民增收趋缓、城乡收入差别越来越大的客观实际，温家宝总理明确指出：“减负就等于增收”，把农民减负工作列入重要议事日程，并全面开展农村税费改革，确定了五年内全部取消农业税的税改目标，同时出台了粮食直补、农村户用沼气项目建设等一系列惠民政策，受到了亿万农民的真心拥护，也确实使广大农民切实受益，做为一名直接从事税改和减负工作的实践者，我们深深理解中央对农民问题的关爱之情，但由于长期以来的城乡体制分割和政策税弊，即使农村税改五年内如期到位，如果不在农民减负工作方面下功夫进行综合治理，农民的不合理负担依然沉重，中央的减负促增收的初衷仍很难实现。对此，我们从自己的工作实践中谈几点体会。
　　原有的国家农业税赋只占农民不合理负担的十分之一左右，农村税费改革只是减负的开端，减负的重点是“治乱”。
　　我们运城是一个传统的农业大市，税改前国家农业税征收总额是14164万元，人均34元。据我的初略统计，税改前农民的各种其它不合理负担总额约20—30亿元，人均 500 元以上，是国家农业税赋的十多倍，其中主要有以下十多类：
　　一是农业特产税。农民调产增收本是合情合理的一件好事，就像企业技改调整产品一样自然，但企业调产还可能有国家扶持的技改贷款，农民调产种果种菜却要增加农业特产税的调节税税目，这种税赋使运城全市农民最高年多纳5000多万元，人均12.5元。
　　二是搭车加价税。如电业部门说果园收入高，浇果园菜园要按非普工业电价收费，每度电加价0.16元，仅此一项全市年均加收电费亿元左右，农民人均24元。
　　三是教育产业化政策造成教育乱收费。农村平均每个家庭约有一个中小学生或大专学生，由于农村环境条件苦，待遇低，国家公办教师不愿到农村去，农村幼教、小学不但要负担学生的学杂费，还要负担教师的工资。在教育兴国、教育产业化、“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的社会潮流下，农村有条件无条件都要集资建校、集资盖教学楼，这样每个家庭平均多支付在教育集资、教师工资、教育收费方面至少在两千元以上，按从幼教到高中毕业平均受教育10年计算，全市农户年均在200元以上。如果说中小学集资建校后的社会资产还留在农村，为农民多添了一项公益资产的话，那么，在教育产业化政策引导下，大专院校的高收费所扩张的教育资产却留在城里，与农村无缘。运城每年输送大中专学生近万人，按平均每生每年收费4000元计，平均学制四年，10年需从农村向城市教育产业输资16亿，全市农民人均400元。
　　四是基础建设。城里的街道马路、花草树木、公园喷泉、路灯广场等等，都是国家投资，市民受益，甚至北京等市还有种种名目繁多的补贴政策，这都是花的公共财政钱，但农村的架桥铺路、吃水、用电等基础设施都是农民集资，仅修路、打井、用电三项基础性建设投入，全市400万农民人均至少在500元以上。我市芮城县阳城乡有一个农民在村民集资打井失败后，决定自己承担风险打井，历时十余载，请遍了晋、陕周边的多个打井队，钻了五个三百米左右的窟窿，至今投入几十万，负债近百万，仍在苦苦奋斗着，希冀成功，这是农民的无奈挣扎。
　　五是农用车的重负。目前农村代替车马的重要劳动工具是农用三轮车，几乎家家都有，全市约在40—50万辆之间，但由于国家规定的税费繁多，有车辆购置税、牌照费、驾证费、运管费、养路费等，一台半吨位的农用三轮车，车价只有4000元左右，手续办齐就需缴各种税费1700元，以后每年还需1000元左右的规费才能合法上路，这要相当于一个家庭10亩小麦的纯收入，我市人均土地不到二亩，也就是说，如果是一个种粮户，全年收入不够一台农用车的税费，这还不算养车的油钱、购置、折旧、维修在内，那么，农民的选择只能是要么不交税，要么不买车。所以全市农用车多数没有合法手续，形成了交警、农机监理、交通运管等多家征管人员查罚追撵，农民开车提心吊胆，车毁人亡的悲惨事故屡有发生。据我们调查，农民无手续车非常普遍。因无力办全手续，只能塞点钱求情放行，差不多每辆无手续车每年都得上百元“买路费”。
　　六是乱罚款。计生罚款有国策，谁超谁认罚，这点农民只能“认”了。但宅基划了，是干部点的头，乡里拿的证，过几年清查出面积超了要罚款。开个砖瓦窑，环保上说空气脏了要罚，土地上说手续没全要罚，文物上说未经文物勘探要罚，矿产上说取土取的是粘土矿也要罚，还有工商税、税务税等。老百姓说：“啥都不干没饭吃，你要干点啥吧，又有那么多人要吃你”。就是到派出所换名都要交几十块钱，还不给票。农民一年各种有名目没名目的似收似罚的负担，平均每个家庭也在百元左右。
　　七是报刊征订摊派。都说是党报、党刊是宣传国家政策，非订不可，但老百姓负担了报刊费，却看不上报刊是不争的事实。据调查，各种报刊摊派征订，平均每户农民年负担各种报刊杂志费约在20元左右。
　　八是土地流失的变相负担。近几年城市的发展，有一种经营理念，叫做开发增值。但增值靠的是农民的廉价土地，土地的增值收益却不是农民，这是一个普遍现象。更让农民费解的是一些名实相悖的形象工程也成了农民的负担。如海南开通的“绿色通道”，是争取国家给海南农副产品进京北上开了一条铁路“通道”，一路绿灯，运费低廉，让海南农民着实受益；山东、河南、陕西等省的绿色通道是让运送农副产品的车辆畅通无阻，减免各种费税；而山西前几年也建一条“绿色通道”，却是在大运路两旁栽植几十米宽的绿化带。农民的良田被占了，负担却摊到地方各级，实际上最终还是摊在农民头上。这种种土地直接间接的流失减值，实质上是一种看不见的不小负担。
　　九是医疗卫生和社会保障。城里人有各种各样的社会保障服务体系，农民不但没有，还要承受医药高价盘剥之苦。现在农民看病难不是一般的难，是用生命在做抵押，许多农民无奈地选择是：牲畜病了还得治，因为还要靠这猪、羊、牛赚钱养家，小孩病了也得治，还要靠孩子将来圆父母未了心愿；但大人病了一般不治，小病抗着不花钱，大病躺着—花不起钱。医疗卫生负担对农村一般家庭是最具忧患的负担。
　　十是粮食和其它大宗农产品效益低迷的隐形负担。国家把粮食生产提高到国家安全的政治高度，也出台了粮食直补等惠农政策，但粮食价格的低迷，是影响粮食生产积极性的根本原由，也是影响粮食安全的根本所在。改革开放二十多年，干部工资从月均三四十元涨到千元左右，提高了30倍左右，木材、钢材、煤碳等资源性材料也涨了10倍以上，肉价、菜价、食用油也涨在10倍左右，为什么单单粮食只涨了四倍左右，而粮食生产成本（化肥、农药、水电等）涨了还不止四倍。种粮没效益，谁还去种粮，这是市场经济的基本规律。现在的粮食直补，每亩补10元，只相当于每斤小麦国家给补了2分钱、扣除同期生产资料的上涨，还是负数增长。所以，农民的减负增收，必须突破农副产品特别是粮价低迷的瓶颈，否则，这块隐形负担将是中国种地农民永难脱贫的最重负担。
　　十一是债务负担。运城现在乡、村两级总共负债4亿左右，农民人均近百元，这是一个困扰乡村两级政权形象和社会安全的重要矛盾。国家为了大局稳定，明确提出不准征收税费尾欠，不准摊消现有债务，但实际上现有的债务都是冤有头债有主，历年的形象工程、超额税负所形成的债务都在乡、村、组或农民头上戴着、压着，而不是像国家企业在银行贷着，他们承受着人格、信誉、利息、讨债纠纷的诸多缠绕，有的农村基层干部被法院判决执行，有的被债主讨拢受辱，有的债务纠缠形成干部矛盾激化，上访闹事，更为忧患的是，历史陈帐的不清理累积形成信用缺失、公理缺失，新的税费或公益事业难以为继。
　　另外还有村干工资、民兵训练费、五保优抚等负担，但相对于以上各种负担比例轻微可以忽略不计。
　　以上十余方面的负担，通过农业税费改革到位，只能解决其特产税负担和村干工资等。其它各种负担必须通过政策转变和综合治理才能见效。对此，我们近几年做了一些探索性的努力，已有初步收效。
　　从2002年起，我们在市委、市政府的正确领导下，明确提出减负工作抓“治乱”。连续三年在全市开展农民负担专项审计工作，以市减负办牵头，纠风、物价部门配合，从全市农经、纠风、物价部门抽调六十多名精兵强将，分成13个专审小组，每年用一个多月时间，对全市所有乡镇的涉农收费项目及开支管理进行专项审计，2002年集中审计了全市连续五年的乡统筹资金；2003年集中审计了农电、土地、教育乱收费等项目；2004年集中审计了农业税减免、农村税改财政转移支付资金到位及计生、农机等涉农收费项目。通过专审，查出各种加重农民负担的不合理收费上亿元，停止了果园浇地执行非普工业用电的伤农政策，向纪检部门移送重点案件五十余个，对民兵训练费普遍不合理使用、农业税减免普遍不能到位、教育乱收费没有根本扭转等多项问题，向有关部门提出整改意见，对个别乡镇在税费改革后擅自加收税费的进行了退赔处理。更重要的是通过专审，惩戒严重违纪者，预防了行业乱收费的严重蔓延，起到了惩前毖后，促进减负的双重功效。
　　从三年多减负“治乱”的实践中，我们认为要从根本上实现农民减负增收的目标，就必须全党重视全方位治理，从根本上采取政策措施和治理措施。
　　其一，认真清理各种不合理政策法纪。尽管国家已对400多项涉农不合理收费政策进行了清理，但目前还存在许多不合理政策没有解决，如农用车乱收费的顽疾在政策上，现行的政策是十多年前的老政策，严重脱离实际，农民怨气很大，实质上国家没有从这一政策上得益，但农民却真真切切地受害。以一个县为例，交通征管部门仅此项工作养人150个左右，收费总额也只有100多万，除了工资经费，真正能投入道路养护的微乎其微。建议彻底取消农用车除上户、执照外的所有一些税费，同时将车辆上户费的征缴放在购车时一并办理，不准在路上查罚。对已购买使用但未上户的，由乡村政府协助农机部门进行一次普查补办，只要取消了其它不合理税费，并将牌照、驾照费合理核减，群众还是愿意支付的。
　　其二，国家出台新的整顿政策时，要考虑国情、民意，慎重决策，防止政策偏颇，成为部门敛财手段。国家前几年出台的粮改政策，实质上是保护了粮食部门的垄断利益，损害了粮农的根本利益，这是事实已经证明了的政策失误。但新出台的治超政策，我们认为也是弊大于利，诚然，超载运输不利公路养护，也有安全问题，但问题的实质，一是公路豆腐渣工程太多，有许多等级公路还未满月，就开始返修，这都是超载惹的祸吗？二是大吨小标车是生产厂家针对养路费政策、迎合市场需求生产的，我们应该从抓道路建设质量、惩治腐败和生产合标合规运输车辆两头入手，简捷省事不伤民。但政策却来个本末倒置，从伤民入手，不抓修路豆腐渣者的责任，不抓厂家生产标准规范，而拿辛辛苦苦挣几个血汗钱的运输户入手，你查他罚，改车卸载，伤了民心，富了交警执法部门，造成农产品积压、卖不出去，工业产品成本上升，煤运不出，电供不足，这样的政策实在是出台草率，伤民太深。许多运输户说：“我们是血汗白流，交警是日进斗金”。
　　其三，改变减负工作“部门负责制”，实行综合治理策略。减负部门责任制的政策初衷应该是谁家减负工作出了问题，板子打在主管部门身上，责任追究在部门领导头上。但实际上的结果是，部门负责制成了部门利益保护制，如教育乱收费，已经举国成灾，但教育部门处理过几个校长、几个局长、几个厅长？因为是部门责任制，所以就是部门制定标准，部门下去检查自己的下属单位，部门再总结汇报。这样家丑不外扬，不合法的也合法了，不合规的也合规了，使乱收费越收越成气候。我们认为，教育已成为农民的头号负担，就必须从根本上扭转治理。首先是实行彻底的农村小学义务教育制，在国家现有财力有限的情况下，先保农村义务教育，再保城里高等教育。农村的师资力量全部由国家负担，农村的小学义务教育全部免费，剩余财力再保城市。如果我们国家的文盲越来越多，不能受教育的农村青少年愈来愈多，不要说现代化的发达程度，将来城乡的社会安全都是一大隐患。再者对教育乱收费的责任人要当腐败案一样严处严惩。要达到这一目标效果，就必须从“减负部门责任制”改为综合治理、宏观治理，哪个部门问题大就重点治理那个部门。
　　其四，加强减负工作的权威性，强化措施，落实责任制。农民减负工作面广量大，必须有各级党委、政府领导的高度重视，真抓实干才能奏效。减负保护的是农民利益，农民是中国社会的最大群体，又是最弱势群体，减负伤及利益的都是权势部门。所以农民减负部门的工作就是伤害强权部门的利益，但又没有分文“回报”。如果不加强党委、政府的领导，不造成强大的社会氛围，势必是做做官样文章，走走形式过场，所以减负必须层层建立责任制，对各涉农收费部门的政策规章和收费项目标准，逐级审控批准，从严查处审计，如有违犯，必须追究部门领导的责任，严肃处理，一票否决，这样才能树立减负工作权威性，才能切实保障农民利益少受侵犯。同时，应将各级减负部门的工作经费纳入财政预算，保证工作需要。像现在我市农民减负办每年只有干不完的工作，但没有经费预算保障，县级农民减负办也处于同样境地，如何能保证工作正常运转。
　　其五，加强人大立法监督。减负工作任重道远，涉及社会多个领域的利益分配格局，人大应从法规上予以支持保障，河北省人大早就制定出台了关于对违法违纪加重农民负担行为的处理处罚办法。能否也可在有关方面加强监督立法力度，比如，各级人大任命的官员必须在述职报告中汇报官员减负责任制落实情况，在农民负担监督管理和专项审计方面做出相应的处罚规则。
其六，增加投入。国家近几年对农业的投入是有所增加，但相对于14亿人口中的8亿农民这一庞大基数、相对于城乡差别的愈来愈大、相对于农村现在还有五千多万的绝对贫困人口、相对于国家多年来对农村公益事业投入的几近空白、相对于中国农民中国农村对中国革命政权建立之巨大牺牲、相对于国家多年来通过工农产品价格剪刀差，农村和农民对现代工业发展所做出的巨大贡献、相对于目前国家财政对其它方面的实际支出与农业扶持比差，国家对农业的投入太少。就是现有的几千亿投入中，大头是用于大江大河治理，实质上还是用于保护大中城市的安全。比如农村户用沼气项目建设是国家多年少有的一项真正惠民的、涉及亿万农民生活小康、家居卫生、节约能源、巩固生态的富民工程，每年只有10亿元，而上海只建一个赛车场就要投入16亿，还只是一期投入，这种投入享用阶层比的反差是多么巨大。再如，现在农村传统的集体生产合作组织（生产队、生产大队、人民公社）改革后，新型的农民和市场之间的组织桥梁应该由农民合作经济组织来替代，但这种面广量大的深度改革，国家每年只有几千万的扶持投入，连杯水车薪的概念都达不到。还有化解农村债务迫在眉睫，涉及广大农村的社会稳定。国家对企业有破产法，动辄挂账损失上亿元，但农村的债务呢，国家既无政策又无投资。这种政府对农业、对农民、对农村的投资缺位，也是农民减负困难的一个重要方面。