维护农民土地权益的几个问题

发布时间：2021-09-26 16:33:00 浏览数：次

工业化和城市化带来的发展利益，在农民与国家、企业和市民之间分配的比例，决定于农民对于土地所拥有的权力。权力小，所分配的利益就少；权力大，所能分配的利益就多。涉及几个问题。

一、土地到底是国家的，还是农民的，有关土地的发展权应当在国家手中，还是应当在农民手中？

宪法规定，农村耕地和牧场属于农村农民集体所有。然而，在理论上有关农村土地，有两种模糊的认识，一是一些学者认为，土地的最终权力应当在国家手中；二是经济发展应当由政府主导，农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源，国家应当拥有土地的发展权。实际上，解放以来，由于强制征用农村集体土地为城市国有土地，农民从补偿、安置等方面，都没有谈判（讨价还价）的权力，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中。因而，实际的农村耕地征用制度和政策与宪法有违；另外，国家控制土地的发展权，主导经济的发展，也与市场经济的发展观有违。
一些土地资源不属于国有的市场经济国家，其发展并没有因土地的非国有而受到影响；相反，工业化和城市化过程中，在土地产权明晰的市场机制调节下，土地资源在城乡、公益和非公益等之间合理得到了配置，土地利用的效率较高。更重要的是，农民因掌握着土地的所有权，并且土地的发展权可以通过市场机制进行交易，农民通过产权的交易和分配也分享了工业化和城市化带来的利益。因此，应当将集体的土地权力真正从制度上归还给农民，并且与土地有关的发展权应当通过市场交易在发展主体间得以转移。

二、因城市规划的整体性和统一性，农民对农村集体土地的权力就应当受到限制吗？

    一些学者提出，市场经济也要有计划性，很重要的体现就是城市规划。随着城市的扩大和建设，其土地利用结构要合理，土地资源的分配要合理规划分配。进而言之，农村集体土地要由政府按照城市规划强制征用和分配。给农民土地方面太多和太大的权力，就会影响城市规划的实施。
    从世界各国的实践来看，一些土地私有制的国家，其城市并不因土地的所有权分散而建设得一团糟；而一些土地国有制的国家，其城市也并不应土地国有而内部结构一定布局得很合理。从市场经济国家城市空间结构的合理化来看，一是建筑在土地不同所有和使用者基础上的土地流转、交易和地价机制，调节土地使用组团化和分区化，使商业、工业、居住等合理布局；二是通过法律和法规来调节城市规划的严肃性，以法治来实现城市空间结构合理化。
    在经济和社会生活中，既要坚持城市规划的整体性和统一性，又要强调农民对农村集体土地的权益，不能以城市统一规划来否定农民对土地的权力。市场经济体制中，政府的职能就是协调城市的统一规划与土地分散所有、占有、使用和处置之间的关系。以不损害土地所有者和使用者利益为前提，实现城市功能区布局的合理化。如果弱化农民对农村集体土地的地权，实践中就会以损害农民的利益来搞建设和发展经济。

三、农村土地是模糊的农村集体产权，还是每个农民都实际应当拥有权益的农村集体产权？

目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的，实际是一种国家想什么时候拿地，就什么时候拿地的“二公有”制度。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。
因此，需要对目前的农村土地制度加以改革：一是农村集体土地所有制，要明晰农民对集体所有土地的权益，进一步深化改革为农民人人有明晰份额的集体土地所有制；从时间上要有统一的起始和截止期，生不再补，可以继承，迁移可保留地权，土地股份权可以流转。二是延长农民对土地的承包期限，对于耕地、退耕还林、农民承包的绿化荒山及沙漠等，可按照百年确定使用权利。三是农村集体土地，非经营性用途的，可以不再经过国家强制征用，直接进入土地市场；以土地入股、产权交易、租赁等方式用来搞开发和建设。

四、征地补偿是按照若干年的产量、青苗和地面建筑补偿，还是应当按照等价和市场供求原则来交易？

    目前的土地法规定：国家依法征用集体土地，按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前３年平均年产值的６至１０倍。由于集体所有土地对于每一个农民实际上的不明确性和虚无性，一些农民从集体中分得少量的征地补偿款后，成为了无土地、无工作岗位、无社会保障的流民。国家给集体的补偿，就分配到农民手中而言，从中县乡村三级还要有各种提取，到农民手中每亩征地获得的分配大约在２０００元到１００００元左右。
    中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。并且，城市除了过去通过工农产品价格剪刀差从农村积累资本外，现在农村则更多地被迫通过土地的不平等交易向城市提供积累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用来建设公共产品或者发展国有企业，其中许多成了非国有企业，甚至私人资本的财产来源。
    耕地是农民赖以生存的生产资料，如果国家征用和征收，应当以土地几十年和两三代人的收益加农民的社会保障费用来计算补偿。否则，市场经济条件下，国家不可能再安置被征地农民的就业，也不可能给他们提供社会保障。仅够用几年的钱花光了，几千万乃至数亿无地、无保障和无就业的农民怎么办呢？
    市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格；而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。土地买卖的收益，则归土地的所有者—农村集体的农民按份分享。
    因此，笔者认为，即使政府用于公益事业的建设用地，与农村集体打交道时，也应当按照等价和市场供求的原则进行交易。

五、由于政府投资于城市和交通基础设施而引起的土地价值上升部分，应当归农村农民所有，还是应当归国家所有？

    从经济学上讲，也即政府或者其他企业所有者主体投资活动对农村集体土地形成了升值的外部结果，其属于谁。有些政府官员和学者认为，城市周边和交通沿线的农村土地价格因政府投资而升值，因而，其升值部分应当归国家所有。
    市场经济的原则是：在财产的所有者没有发生变化的前提下，甲行为主体的活动对乙行为主体形成的好的效应，除非双方提前有特殊的界定，这种好的效应还是由乙所有和受益。比如，政府投资于城市道路和路灯，其形成的外部性不能向行人收取费用；还比如，某单位从驻地向交通干线修了一条公路，使沿路村民的出行方便了，这个单位并不可能因此而向受益的村民收费。
    也有的学者认为，国家在农田基础建设和农村基础设施方面进行了一些投资，这种投资引起的升值（马克思所说的级差地租二），应当归国家所有。笔者认为，这也是不合适的。一是在支持农业进行投资时，国家并没有说要入股于土地，土地的所有权没有改变。二是国家的义务教育投资，使受教育人力资本增加，其后来个人的收益并不能，也不可能归政府所有；国家对农村涉地的投入支持与此同理，并不能成为国家收归级差地租二的理由。
    因此，政府投资于城市和交通基础设施而引起的土地价值上升部分，应当归农村农民集体所有，政府可以通过税收方式来调节过于高的所得部分。

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