陈华生:深化农村改革的构想

正文
　　农村改革，在上世纪八十年代初，以家庭联产承包责任制为 标志，全面展开了各项改革，取得了辉煌成果，促进了经济和社 会发展。由于社会的不断发展变化，农村的发展遇到了不小的困 难。深化农村改革的问题，已经摆到人们的面前。
　　本文本试从农村土地产权、经济管理体制和社会管理体制三 个方面，提出深化农村改革的构想。
　　一、深化农村集体土地产权改革的构想
　　（一）农村集体土地产权的缺陷。产权，即财产所有权，是 指财产所有人在法律规定范围内的物（财产）占有、使用、收益 与处分，并排他干涉的权利。是最具有重要地位的物权，又是唯 一完全的充分的物权。现行农村集体土地产权体系，土地产权主 要划分为土所有权、土地使用权（含土地承包经营权）。
　　１、集体土地所有权的主体不明。国家所有土地所有权的主 体，法律规定得很明确，《中华人民共和国土地管理法》第二条 规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，而农村 集体土地所有权的主体，则法律没有作出明确规定。对农村土地 相关内容作出规定比较早的法律是，１９８６年４月１２日频布 的《中华人民共和国民法通则》“集体所有的土地依照法律属于 村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者 村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所 有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”这一规定，似乎是明 确了，不过其中的“或者村民委员会经营、管理”就更加使集体 土地所有权主体模糊了。对当时来说，原生产队级的集体经济组 织和村民委是两个牌子一套人马。在实践中并无大碍。但是，过 后村民委改设在原大队级，原村民委级（原生产队）设村民小组。 实质上已经是“此村民委非彼村民委”了。现行的《中华人民共 和国土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集 体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经 分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由 村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、 管理。”这一规定，也似乎明确，即，集体土地所有权主体分为 三类，一是乡（镇）集体经济组织农民集体；二是村集体经济组 织农民集体；三是村内两个以上集体经济组织（原生产队的继承 者）农民集体。由于法律没有对农民集体土地的所有权规定由谁 代表“农民集体”行使，从而使这个法律规定模糊起来了。加上 其中规定的“或者村民委员会经营、管理”和“或者村民小组经 营、管理”就更加使农村集体土地所有权主体模糊起来了。使人 误解为农村集体土地的所有权人，一是属“集体经济组织或（和） 村民委员会”、“集体经济组织或（和）村民小组”；二是“村 内的一切农村集体土地都属村民委员会所有”。例如，某地级市 的规定“本办法所称的农村集体土地的所有权人，是指依法成立 的农村集体经济组织或者村民委员会”。法律法规规定用“或者” 一词，怎样理解？一件物品，或者甲或者乙，是谁快就是谁还是 谁势力大就是谁？如果说这个规定的本意是，甲不存在就属于乙， 那还好理解。可是一个国家这么大，上千万个组织都是甲不存在 吗，两个同时存在怎么办？原先甲不在后来又出现，怎么办？由 于法律规定的不明确和不一致，使农村土地所有权主体产生模糊， 在实践中出现了混乱。特别是全国没有统一规定必须设立农村集 体经济组织，不少地方就没有设立而由村民委和村民小组代行管 理，有些村民委员会就认为自己是村内一切集体土地的所有权人， 就出现任意调整、收回村内各个集体经济组织（原生产队级）农 民的承包地、任意发包、出卖村内“四荒”的现象。在土地被征 用时，竟不经过土地所有者的集体经济组织及其农民，就以土地 所有者的身份办理征地手续，并任意支配征地费。
　　２、农村集体土地使用权的权能没有充分利用而淡化。
　　按有关法律规定，我国农村集体土地使用权分为建设用地使 用权、农用土地使用权（直接用于农业生产土地使用权、“四荒” 即荒山、荒沟、荒丘、荒滩土地使用权）。除《中华人民共和国 土地管理法》中规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设 的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。” 和“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养 殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共 和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”的 以外，其他的农村集体土地使用权并没有登记发证管理，事实上 农村集体土地使用权的权能没有充分利用而被淡化了。例如，农 村早年建造的旧房屋的宅基地的土地使用权没有实行登记发证制 度；又如，承包地的土地使用权不明。从现行的法律来看，土地 承包经营权似乎不完全等于土地使用权。这就存在这么一个问题， 即承包地的土地使用权随所有权留在集体经济组织里，或者土地 使用权随土地承包经营权转移到土地承包经营权人。如果土地承 包经营权流转了，其土地使用权是否随其流转。可见，农村集体 土地的土地使用权在这两方面被淡化了。
　　３、农村集体土地产权的权能有限，权利不平等。表现在： 集体土地被征用征收时，农民不能直接参与商谈，缺了处分权； 征地补偿费标准被法律上限，而土地所有权变成国有后，其使用 权进入市场则价格无上限；集体所有和国有只是主体有别，而土 地是没有任何差别的，但法律在保护上却有明显的倾向性，不符 合“权利主体平等”之法理。另外，产权流转制度不健全，也是 农村集体土地产权的一种缺陷。尽管我国制定了加强农民集体土 地流转管理一些政策规定，但总体说来，禁止的比放开的多，限 制的比鼓励的多。
　　（二）深化农村集体土地产权改革的设想。
　　土地作为一种不动产资源，无论归谁所有或使用，权利人都 无法将其转移，因此，农村集体土地的改革应主要体现在土地资 源的珍惜与合理利用上。应从国情出发，遵循既不能违背我国土 地的生存保障、收益和就业三大功能，又符合农村经济健康向前 发展、提高农村生活质量水平和安民心稳天下的原则，来进行农 村集体土地产权改革。
　　1 、用法律规定明确农村集体土地的所有权的权利主体，写 明“农民集体所有的土地所有权，由农村集体经济组织代表农民 集体行使”。同时，修改有关法律的相关条文，形成法律规定的 “一致性”和法律标准的“唯一性”。如将“由集体经济组织或 者村民委员会经营、管理（发包）”、“集体经济组织或者村民 小组经营、管理（发包）”中的有关“村民委员会”和“村民小 组”内容删掉；将“（集体经济组织成员的）村民会议三分之二 以上成员或者三分之二以上的村民代表同意”修改为“集体经济 组织的有表决权的成员会议三分之二以上成员或者三分之二以上 的成员代表会议同意”。
　　２、参照国有土地产权体系及其管理制度，根据“两权”分 离的原则，将集体土地所有权和使用权分离出来。集体土地使用 权的权利义务应等同于国有土地使用权。集体土地所有权为集体 所有，集体土地使用权可以为私人所有。集体土地使用权规定使 用年限。农用土地使用权，无偿划拨为农民家庭所有后可以进入 市场有偿流转，可以抵押，强化占有、收益和处分权利。集体土 地使用权进入市场流转变更土地使用权人，实行低收集体土地出 让费原则。集体土地出让费收益人为该宗土地所有权人。集体土 地实行登记、发证管理制度和凭证占有、使用制度以及地籍管理 制度。根据现行法律，集体土地使用权又分为集体土地建设用地 使用权和农用土地使用权两大类；农用土地使用权又分为直接用 于农业生产的土地使用权和“四荒”即荒山、荒沟、荒丘、荒滩 土地使用权。现行的土地承包经营权，应该属于农用土地使用权 当中的一个细分种类，而它又交* 于直接用于农业生产的土地使 用权和“四荒”土地使用权之间。从具有登记发证管理意义的必 要性看，应该是集体土地建设用地使用权和农用土地使用权两大 类，前者的使用年限应参照国有土地使用权年限相对短一些；后 者应参照土地承包期年限或相对短一些。实行集体土地产权改革 时，初轮农用土地使用权的划拨，应考虑政策法律的稳定性和连 续性，尽量使农用土地使用权人和使用年限与现行的初始土地承 包经营权人和承包年限的一致；农用土地使用权年限与现行土地 承包期同时终满。从长远来看，往后农用土地使用权的作用将比 土地承包经营权更有实际意义。第二轮（现行）土地承包期满， 其作用将自然淡化。
　　集体土地登记发证管理机关是县级政府的土地管理部门。
　　３、将征地补偿费的限制政策改为保护农民利益政策。在征 地补偿的标准上，将上限改为下限。无论是公益性用地或者是经 营性用地，补偿费标准不能有差别，因为，少数被征地农民没有 牺牲自己的利益为公众搞公益建设的义务。在征地补偿商谈上， 征地方和被征地方的法律地位平等。
　　这一农村集体土地产权改革，理顺土地产权关系，弱化所有 权，强化土地使用权，农用土地使用权可以进入市场有偿流转， 使集体土地使用权体现其应有的价值。这是农村改革从“集体所 有，集体经营，按劳分配”－“集体所有，家庭联产承包经营责 任制”－“集体所有，家庭承包经营”向“集体所有，家庭经营” 的方向发展的必然趋势。这一改革，既能稳定土地的农民集体所 有权，又能保障农民个人使用土地的权利；既能使土地合理流转， 使土地积极集中，符合现代农业的规模经营需要，同时为要进入 城市的农民提供有一定年限的农用土地使用权价值可转让而取得 所需资金，又可以使减了人口数量的留守农民在每一轮农用土地 使用权周期满后无偿得到增加土地数量，从而使未来农民在发展 经济上能有应有的土地保障。
    二、深化农村集体经济组织改革的构想
　　（一）农村集体经济组织体制的缺陷。现时乡级农村集体经 济组织、村级集体经济组织和小组级集体经济组织的前身分别是， 公社、大队和生产队，是相对应的被继承和继承关系。各级农村 集体经济组织对土地的占有比例，在“三级所有，队为基础”时 期，公社占的比例很小，几乎没有土地；大队占的比例也小，少 数大队有少量土地，多数大队没有土地；生产队占有几乎所有的 农村土地。乡级和村级集体经济组织又分为两种类型，第一类是 对土地拥有所有权的村（原大队）、乡镇（原公社）全体农民集 体所有的经济组织；第二类是第一类经济组织兴办的经济实体。 １、乡级集体经济组织，从全国来看，绝大多数乡镇已不存，即 使存在的这些少数乡镇中，“全乡镇范围内全体农民集体所有” 已空有其名而无其实了，只能说是少数人所有。２、村级集体经 济组织，存在的数量不少，存在的问题也比较多。一般是被村民 委员会架空而没有另外成立经济组织管理机构。无其名又无其实， 完全被村民委取代，只是人们需要其名时才偶尔提到它。绝大部 分的村，没有真正意义的经济实体，只是利用土地政策法律的缺 陷，将村内其他经济组织（小组、原生产队）的土地说成全村所 有，由村民委经营管理。村民委作为发包方将全村各小组的土地 发包，从中有收益。在任意拍卖“四荒”和土地被征用时又占有 一定的金额。在这些村中，有少数兴办办经济实体，村民委有不 少收入。由于集体经济组织法律的缺位，村级经济管理混乱，集 体经济流失严重。“全村全体农民集体所有”有其名而无其实， 实际变成村干部个人所有，是村官腐败之源。从这些年暴露出来 的问题看，这已是相当普遍的问题了。
　　（二）深化农村集体经济组织体制改革的设想。１、只保留 最基层的农村集体经济组织（原生产队的继承者。其规模现状， 少的几户组成，一般２０～３０户，上１００户的很少见），作 为行使农村集体土地所有权的唯一的一种组织。农村集体经济组 织，全国应统一简称农经组，以便在制定政策和修订法律、法规 使用其名称上的一致性。名称的一致性，还可以区别于其他农村 经济组织，减少在社会活动中不必要的麻烦。改革后的农经组， 主要行使土地所有权职能，不具有生产、经营职能。在划拨土地 使用权给农户家庭时，留出３～５份地，其中２～３份作为管理 人员报酬，２～３份作集体组织日常运作经费收入来源。２、撤 销解散属于第一类的乡级和村级集体经济组织，改制第二类经济 组织。从几十年的实践来看，乡级和村级集体经济的消极因素大 于积极因素。真正能发展壮大，真正实现全体成员所有和体现乡、 村级集体经济优热性的，在全国是凤毛麟角不多见的。国有企业 都已“抓大放小”，全面改制了，何况农村村级和乡级集体经济 的这种现状呢。因此，对乡级和村级集体经济必须大刀阔斧地改 革，属于第一类的乡村两级集体经济组织，全部撤销解散。其所 有的土地、财产，析分到原所属的各农经组。属于第一类集体经 济组织举办的经济实体，即第二类集体经济组织，按照现代企业 制度进改制。将其资产析成股份分到第一类集体经济组织全体成 员后可有偿流转；将其集体土地所有权析分到各农经组，土地使 用权进行无偿划拨归其所有。在村级的第二类经济组织－经济实 体改制时，应留出一定的股份比例给村级行政管理组织控股，作 为管理机构运转经费来源。改革后的村级行政管理组织，主要具 社会管理职能，不具生产、经营职能。
　　三、深化村民委员会和村级管理机构的构想
　　（一）村民委员会的缺陷。目前，村民委员会普遍是规模过 大，不但不利于开展工作，而且也客观上制约了村民参加民主管 理和行使民主权利积极性。１、村民委员会的规模。自从村民委 由自然村改设在行政村后，有的村的人口有２０００人左右，有 的多达四五千人；有的由数个甚至数十个自然村组成，有的村落 居住分散在几十平方公里甚至上百平方公里土地上。２００１年 农村税费改革以来，出于村级财力的原因，各地合并行政村之势 不减，每年全国有上万个村合并。这次农业税全免，并村将有一 次高潮。２、村民委员会规模过大的弊端。一是村内利益圈多而 公共利益少，村民参与民主管理的热情不高。一般相邻的自然村， 客观上就有共同的利益资源，如水、电、路、土地和山林等，人 与人之间相熟而亲近。村民对利益圈内的事比较关注，对利益圈 外的事则漠然视之。在有多元利益圈的特大行政村，什么“村民 会议”、“一事一议”、“村民参与民主管理”等，那可是侈奢 的东西。二是村民居住分散，无法召开村民会议。村民自我管理、 自我教育、自我服务的难度大。民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督的制度难以落实。比如选举工作，由于村的规模过大， 村民互相认识的不多。在那些没有村级集经济的村，村干的职位 没有多大吸引力，村民参加选举的热情也不高。每次村民委或人 大代表选举，是靠乡镇干部和村内骨干的“苦干”加“巧干”才 能完成的。可以这么说，村民委设在行政村以来，从来没有召开 过村民会议或村民代表会议的村，是相当普遍的。这种状况如何 搞村民自治，如何推进农村民主进程，如何贯彻落实《村民委员 会组织法》？借用农民“良种还应有良法，才能获得好收成”的 话来说，再好的政策和法律也要有好的制度来保障，才能落到实 处。总之，村民自治不应是画饼充饥。村民委员会的规模必须改 小，才能够推进农村的民主进程。
　　（二）深化村民委员会和行政村管理机构改革的设想。１、村民委员会改设在自然村或农经组。新设的村民委员会内只有一 个农经组的，村民委成员和农经组管理人员可以“一套人马两块 牌子”，在不同场合以相应的身份名义作为。２、行政村管理机 构。村民委员会改设在自然村后，行政村作为国家行政管理延伸 与村民自治的交汇点－“交换机”，设立半行政半自治的村级管 理机构，称自治联合村，简称联村。改革后的村级行政管理组织， 主要具社会管理职能，不具生产、经营职能。联村的村长在村内 农民中由村民选任；党支部书记由“两推一选”产生，即在村民 和党员推荐的基础上，经过组织考核确定候选人，然后按党章规 定进行党内选举。每届任期三年。联村的村干部的报酬，国家财 政按不低于当地的最低工资标准发给补贴，村内自有收入的可由 村民委主任会议和党支部讨论决定报酬标准。 相关热词搜索： 构想 深化 农村 改革 陈华生