用科学发展观推进鹤峰防汛抗旱工作（肖慧）

——对鹤峰县防汛抗旱“两个转变”工作的调研与思考

2003年，国家防总适时提出了防汛抗旱“两个转变”这一时代命题，即，坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变。这个新理念充分体现了人与自然和诣相处理念，顺应了事物发展的客观规律，为防汛抗旱工作与时俱进提供了方向。鹤峰县按照这个工作思路，认真实践，不断创新工作机制，强化管理手段，坚持以人为本，科学防控，有效保障了人民群众生命财产安全，有力地减轻和避免了灾害损失，为全县经济和社会发展提供了强有力的保障，发挥了积极有效的作用。5年来，鹤峰县始终坚持以科学发展观统领防汛抗旱工作，紧紧围绕国家防总提出的“两个转变”新理念，不断探索和实践“两个转变”，做到了以防为主，防抗结合，强化措施，落实责任，工作一年一个新台阶，为创新防汛抗洪管理机制，强化防汛管理手段，确保防汛安全的宏观上，进行了一些有益的探索，积累了一些值得总结的经验，实现了防汛安全5年“零”事故，多次被恩施州委、州政府防汛工作检查组誉为“鹤峰防汛精神”。

一、防汛抗旱“两个转变”工作的开展情况

近5年来，鹤峰县的防汛抗旱工作，在县委、县政府的正确领导下，在上级有关业务部门的大力支持下，全县各级各部门始终坚持以科学发展观为统领，按照“两个转变”新理念，把防汛抗旱工作作为推进社全主义新农村建设和构建和谐鹤峰的重要举措，本着牢固树立防汛抗旱保安全，抢险抗灾夺丰收的思想，坚持防汛抗旱工作要以安全第一、预防为主、防重于抢的方针，始终围绕确保全县水库、塘堰、排涝工程和水利水电工程设施安全这个目标，强化防汛水旱灾害应急管理，以着力提高全县应对水患灾害的能力，提高处置突发险情的能力，提高统筹调度的能力，提高服务可持续发展的能力，确保了全县水库、塘堰、排涝工程及水利水电工程设施的安全运行，确保了全县人民群众的生命财产安全，做到了以防为主，防抗结合，强化措施，落实责任，实现了防汛抗旱安全“零”事故，圆满地完成了年度防汛抗旱保平安工作任务。其工作的主要特点体现在以下五个方面：

（一）加强防汛组织领导，强化防汛责任实现。县、乡镇两级均成立了年度防汛抗旱指挥部，明确了各成员单位的职责，构筑起了行政首长亲自抓，分管领导具体抓，指挥部成员分项抓，一级抓一级，级级抓落实的防汛抗旱连锁责任体系，做到了组织机构健全。同时，制定了防汛保安一票否决制度，采取层层签订责任状，层层落实责任制的办法，实行了量化考核及责任追究制，落实了全县各水库防汛安全监督责任人、水库防汛行政责任人、水库防汛指挥长、水库防汛主管部门责任人、水库防汛技术责任人、水库防汛岗位责任人、水库防汛专管责任人等“七大责任人”；落实了全县在建水利水电工程安全度汛监督责任人和安全度汛第一责任人；落实了全县重点山洪地质灾害点领导责任人、监测责任人，形成了纵向到底、横向到边的防汛责任管理体系，使防汛责任体系进一步健全。并在鹤峰电视台、《鹤峰报》、《鹤峰视界》、《鹤峰网》等宣传媒体和各乡镇《政务公示栏》中进行了公示，强化了社会和新闻媒体对水库、水电工程防汛责任人的监督，增强了责任人的社会责任意识，保证了各防汛责任人的进岗到位。为严肃防汛纪律，县防汛指挥部制定出台了《乡镇防汛工作量化考核细则》，县纪委（监察局）下发了《鹤峰县防汛抗旱工作纪律规定》，将责任追究量化、细化、制度化，做到了防汛抗旱责任区域落实到位，工程险段监测处置到位，领导责任追究到位，有效的保证了水库、电站和重点山洪地质灾害点的安全度汛。

（二）认真开展汛前检查，及时消除安全隐患。在2004年到2008年的5年中，县防汛抗旱指挥部先后28次从县水利局、安监局、建设局、国土资源局、交通局、气象局、水文站、电力公司等单位抽调专业技术人员组成专班，深入全县9个乡镇，6个重点水电企业、5个重点在建水电工程、19座水库、3处防洪排涝工程、67个水电站、18处重点山洪地质灾害点及煤矿、重点工业企业、危险路段等进行了“拉网式”的徒步检查。对检查中存在的安全隐患实行了现场指出问题、现场登记造册建立台帐、现场制定整改措施、现场落实整改方案、责令相关单位及时排除、限期整改、制定出应急预案并反馈结果的管理办法，加大了隐患的排查和整改力度。同时，按照《防洪法》和《河道管理条例》的有关规定，加大了水利设施和河道的巡查及清障力度，做到了发现一处、清除一处，确保了水利设施及河道的行洪安全，为防洪保安创造了良好的环境。据统计，5年来，共查出险情154起，排出安全隐患126起，及时处理险情87起，有效的确保了全县防汛抗旱工作的万无一失。

（三）修订完善防汛预案，建立健全应急机制。在2004年至2008年期间，县防汛抗旱指挥部在认真总结多年来防汛工作的基础上，狠抓了防汛预案的修订和完善工作，按照预案编制、审查、修改、批复四个环节，组织聘请了县水利局、安监局、建设局、国土资源局、交通局、气象局、水文站及有关水利水电企业等单位的专家制定和评审了《鹤峰县防汛预案》、《鹤峰县县城防洪应急预案》、《鹤峰县山洪灾害防御预案》、《鹤峰县抗旱预案》，县防汛抗旱指挥部各成员单位也结合本部门的工作性质及特点制定了《部门防汛抗旱抢险工作预案》，全县9个乡镇和57个水利水电企业均按照防汛抗旱属地管理原则，分别制定和完善了《乡镇防汛预案》、《乡镇抗旱预案》、《乡镇山洪灾害防御预案》、《重点水电企业防汛抢险应急预案》，《水库防汛度汛预案》、《水电站度汛预案》和《山洪灾害防御预案》。据统计，5年来，全县共编制和审批各类防汛预案124个，做到了一个乡镇一个预案，一座水库一个预案，一座电站一个预案，一处地质灾害点一个预案，预案管理工作达到了规范性、可操作性、强制性的要求，使防汛抗旱应急管理机制进一步健全，保证了防汛抗旱工作组织、队伍、物资、措施、预案“五到位”，为防汛抗旱保平安赢得了主动权。

（四）强化防汛宣传教育，营造安全防范氛围。县防汛抗旱指挥部在2004年至2008年期间，充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体和采取动用宣传车、办墙报、搞节目、悬挂横幅标语，印发宣传提纲，召开座谈会等形式，加大了对防汛抗旱、防洪保安的宣传。要求各级各部门在做好防汛抗旱工作上必须做到“一个加强”、“三个充分”、“三个增强”，即：加强水患教育；充分认识洪涝灾害是制约鹤峰县经济和社会发展的心腹大患，充分认识鹤峰县情决定的防汛工作的特殊性，充分认识防汛抗灾事关全县经济和社会发展的重要性；增强紧迫感抛弃侥幸心理，增强危机感杜绝麻痹思想，增强责任感克服懒散情绪；提出了“防汛安全无变通可言”，“生产必须安全；先安全，后生产；不安全，不生产”的工作要求，消除了防汛工作中的糊涂认识和“杂音”，为全县防汛工作打下了坚实的思想基础。在《鹤峰报》、《鹤峰视界》、《鹤峰网》开辟了“抓好防汛工作，确保全县安全度汛”、“鹤峰防汛抗旱专辑”专栏，公示了全县各水库防汛行政责任人、指挥长、安全监督责任人、技术责任人、岗位责任人，公示了全县重点山洪地质灾害点灾害类型、地理位置、监测技术要求及领导责任人、监测责任人；在鹤峰广播电台开办了《防洪法》知识讲座宣传栏目，强化了全县人民防洪保安意识。同时，在“世界水日”和“中国水周”期间，通过邀请县“四大家”领导、相关部门、重点水电企业负责人会议，加大对“两个转变”新理念及防汛抗旱、防洪保安的宣传。同时，加大了在国家、省、州、县“四级”电视台、报刊、网络上对全县防汛抗旱工作的宣传力度。据统计，从2004年到2008年的5年中，全县共投入防汛宣传经费168.5万元，悬挂防汛横幅2305条，防汛抗旱墙体标语1835条，设立防汛警示牌518处，出动宣传车183次（台）；在国家、省、州、县电视台、广播、报刊、网络上发表防汛抗旱新闻消息、经验文章、典型报道2843条（幅），有效地增强了全县人民的防汛保安意识，做到了及时提供防汛抗旱宣传报道信息，适时宣传防汛抗旱工作、大力弘扬防汛抗旱典型措施和做好防汛抗旱工作的必要性和重要性，把握了防汛抗旱的宣传导向，为做好全县防汛抗旱工作奠定了坚实的群众基础。

（五）规范防汛机构管理，强化防办能力建设。在2004年至2008年期间，为更好地发挥防汛办在防汛抗旱工作中的决策参谋、组织协调、指导督办、综合服务的重要职能作用，确保工作目标的实现，鹤峰县把建立健全各项制度作为加强防办能力的大事来抓，制定和完善了《鹤峰县防汛办公室工作职责》、《鹤峰县防汛抗旱值班制度》、《鹤峰县防汛日志制度》、《鹤峰县防汛办防汛抗旱统计制度》、《鹤峰县防汛办电文及印章管理制度》、《鹤峰县水库水情日报制度》、《鹤峰县水库及山洪地质灾害点巡查、监控、监测制度》、《鹤峰县中型水库泄洪调度规则》、《鹤峰县防汛抗旱突发性灾情事件应急响应处置流程》、《鹤峰县乡镇防汛工作量化考核细则》《中共鹤峰县纪委、鹤峰县监察局关于印发＜鹤峰县防汛抗洪工作纪律规定＞的通知》等10多项管理制度和管理办法，做到了制度“入脑、上墙、成册”，规范了全县的防汛工作，实现了专用办公室、专用值班室、专用电话、专用微机、专用传真机、专用防汛车、专用工作经费的“七专”模式，并在恩施州率先开通了防汛视屏监控系统，实现了对中型以上水库运行情况的实时监控和指挥调度方式的质飞跃，提高了工作效率和工作质量，确保了防汛期间政令畅通，指挥畅通，各类信息畅通，基本实现了工作的现代化和规范化，为全县防汛抗旱、防汛保安提供了保证。

二、开展防汛抗旱“两个转变”的主要经验

（一）加强组织领导、落实责任制度，是实现防汛抗旱、防汛保安的关键。在近5年的防汛抗旱工作中，鹤峰县委、县政府高度重视防汛抗旱工作，始终坚持以人为本，把全面、协调、可持续发展的科学发展观作为防汛抗旱工作的统领，不断探索和推进防汛抗旱“两个转变”，将人的生命安全和实施洪水风险管理、规范人类社会活动、推行洪水资源化以及抗旱领域扩大化、抗旱手段多元化、抗旱主动措施化，纳入了防汛抗旱工作的首位，做到了防汛抗旱两手抓，千方百计减轻灾害损失，确保防汛抗旱安全，促进了全县经济社会和人的全面发展。同时，认真落实以行政首长责任制为龙头的各项防汛抗旱责任制，建立和完善了行政首长负责制、领导分工负责制、部门协调合作制，明确了水库、在建或已建水电站的防汛责任人，把行政首长负责制贯穿到防汛抗旱工作的全过程。

（二）建立保障机制、完善应急预案，是实现防汛抗旱、防汛保安的基础。在近5年的防汛抗旱工作中，鹤峰县防汛抗旱指挥部认真抓了防汛抗旱各类预案的修订和完善工作，把水库、在建或已建水电站、山洪地质灾害点的防汛应急预案和保障机制纳入了重中之重来管理，并结合经济社会发展和水利工程变化情况，成立了防汛抗旱专家组，参与防汛抗旱指挥决策，开展了防汛抢险队伍和抗旱服务突击队的建设，形成了群专结合、军民联防、警民联防的防汛抗旱抢险队伍体系。建立和逐步完善了《山洪灾害防预方案》、《城市防洪预案》、《水库防洪预案》、《防汛通讯应急预案》、《抗旱预案》等应急预案体系，做到工程运行正常，抢险物资储备充足，抢险队伍落实到位。

（三）坚持以人为本、强化科学调度，是实现防汛抗旱、防汛保安的前提。在近5年的防汛抗旱工作中，各级防汛抗旱部门认真履行职责，在加强水利工程设施的同时，坚持以人为本，搞好科学调度，通过人力措施和水利工程抗灾、减灾。在防洪排涝方面，采取及时调控、避险保安，重点调度、趋利避害，调峰削峰、确保安澜，抢排渍涝、力保丰收等措施。在抗旱减灾方面，在认真组织发动群众抗旱的同时，按照平衡供求关系，兼顾各方利益，先下游后上游，先远后近，先保城乡生活用水，再保生产用水，兼顾生态用水需求的原则，加强了水利工程设施的调度，确保了区域间的水资源的优化配置，实现了水资源抗旱减灾效益的最大化。

（四）强化汛情监测、夯实督办检查，是实现防汛抗旱、防汛保安的根本。在近5年的防汛抗旱工作中，鹤峰县防汛抗旱指部加强了对防汛值班的管理，建立健全了防汛值班工作制度和值班责任追究制度，强化了防汛值班领导，严格实行了24小时值班制度，坚持政务值班与技术值守相结合的原则，实行政务值班与防汛值班双线并行，及时掌握和跟踪了水情、雨情、工情情况，并充分利用电话、网络等通讯、信息工具，及时传达上级指示精神，定期通报水情、雨情、工情，如实反映防汛抗旱工作情况，督导各级各部门认真执行讯令，确保了汛期政令畅通，汛情畅通，信息畅通。同时，创新管理方式，强化工作手段，创建了防汛工作“三级督查”机制（县防汛抗旱指挥部政委、指挥长为一级督查；县防汛抗旱指挥部副政委、常务副指挥长为二级督查；县委、县政府督查室和县防汛办为三级督查），并实行督查结果全县通报，媒体公开，并辅之以纪检、监察等手段。从而使全县防汛抗旱、防汛保安工作进一步强化，保证了防汛抗旱工作的领导、组织、队伍、物资、措施“五到位”，有效的确保了全县防汛工作万无一失。

（五）加强防办建设、提高综合能力，是实现防汛抗旱、防汛保安的保证。在近5年的防汛抗旱工作中，鹤峰县县、乡镇两级党委、政府高度重视防汛抗旱机构的内部管理和防汛办能力建设，充实和加强了以党政主要领导挂帅的防汛抗旱指挥机构，全面解决了防汛办无工作机构、无编制人员、无办公经费的“三无”问题，建立健全了防汛办常设办事机构，在全县各乡镇实行了防办主任由党政办主任兼任，副主任由水利中心主任兼任的工作模式，有效解决了水管体制改革后乡镇防汛工作“缺位”和缺乏技术支撑的问题，为全县防汛抗旱工作的有效开展奠定了保障基础。同时，县防汛抗旱指挥加强了防汛办业务培训和队伍建设，出台了《乡镇防汛抗旱工作量化考核细则》，使各级防汛抗旱工作人员的业务素质、工作水平不断加强，防汛办专业化水平得到稳步提高，全县防汛抗旱办公设施和办公条件得到进一步改善；防汛抗旱机构的内部管理和防汛办自身能力建设得到加强，防汛办工作能力和效率明显提高。

三、实践防汛抗旱“两个转变”存在的主要问题

总体来看，鹤峰县在2004-2008年的5年防汛抗旱工作中，措施得力，成效显著，全县各级各部门紧紧围绕防汛抗旱保安全目标，立足于早，着力于实，在防汛抗旱管理机制、强化防汛管理手段、确保防汛安全的宏观上，做了大量的工作，并为创新防汛抗旱管理，强化防汛手段上，进行了一些有益的探索，积累了一些值得总结的经验。但对照“两个转变”新思路和鹤峰县经济社会发展的需要上看，仍然还存有较大的差距。主要表现在以下五个方面：

（一）麻痹思想和侥幸心理存在。全县仍有少数同志思想认识不高，存有麻痹思想和侥幸心理，重经济指标、轻防汛抗旱的观念存在，有防御一般洪水的准备，对防大汛、防局部强降雨和由此引发的山洪灾害准备不足，结合防汛抗旱工作实际如何推进“两个转变”研究的不深、不透，在工作创新上仍有距离。个别乡镇还不同程度地存在重防汛轻抗旱的思想，认为由鹤峰县特殊的地理、地貌特征所决定的干旱气候变化，不是制约全县农、林、牧业经济发展的心腹大患，而是洪涝灾害，只要保证在防汛、防洪工作上不出问题就行了，重防汛防洪安全，轻抗旱防范的思想比较突出，对防大旱、抗大旱的思想准备不足，工作缺乏积极性，主动性不强。

（二）防汛抗旱工程设施脆弱。因受资金等方面的制约，全县仍有相当数量的小型水利工程设施抗洪标准不高、能力不强，不少水利工程建于上世纪六十、七十年，年久老化、失修，不同程度的存在大坝渗水、山体滑坡危及大坝和溢洪道安全等隐患，加之抗旱水源工程因设计标准低、设施老化、土渠渗漏利用率不高、灌区渠系设施设备陈旧老化、不配套，小塘小堰抗旱能力弱，一遇较重干旱，蓄水锐减，以至干涸，难保灌溉。同时，已建成运行的小水电站大都是在“先发展，后规范”的情形下建成的，还存在工程质量标准低，安全隐患较多的问题。

（三）防汛抗旱应急管理有待强化。目前，鹤峰县旱情监测预测系统乏力，旱情动态主要靠上报统计和分析气象、水文资料，缺乏科学监测手段，人为因素及经验判断影响大，预警、指导准确性不强，对预警等次、响应级别的预案规范研究不透，抗旱存在随意性。同时抗旱单项预案编制差距大，对抗旱乏力的行为还没有规制性约束，以抗旱预案为重点、抗旱应急管理为核心的工作体制、应急机制亟待完善。

（四）防御洪水灾害的管理能力不强。受财力因素的影响和制约，全县防汛管理没有一流的队伍、一流的设备和一流的技术，与防汛保安的要求还有一定的差距。防汛信息化建设还跟不上形势的需要，信息采集和传输设备落后，决策指挥手段的现代化程度不高；小型水库交通不便、通讯不畅、报汛设备不全、抢险物资缺乏，一旦出现险情，难以及时、有效组织抢险。

（五）防汛抗旱自身能力建设有待加强。由于体制、资金等方面的原因，全县各乡镇防汛办普遍存在办公条件落后、自动化水平低、人员素质不高等问题，灾情上报存在漏报、迟报、误报等现象，这些问题的存在不同程度的影响了防汛部门的权威性和自身形象。尤其是全县抗旱服务组织能力十分匮乏，抗旱自身能力建设普遍存在无组织机构、无办公地点、无固定专职人员。随着农业社会化服务体系的不断发展，抗旱工作已由单一抗旱内涵逐渐向全面抗旱延伸，仅靠农民自身力量已很难适应农业抗灾能力和抵御干旱灾害，也难以填补农业社会化服务在抗旱方面的空白，急需加强和改进抗旱服务组织建设。

四、完善和发展防汛抗旱“两个转变”的建议

从鹤峰县2004-2008年的5年防汛抗旱工作的探索和实践中，推进“两个转变”的过程就是按照科学发展观来审视防汛抗旱的思路和做法，克服传统的缺陷和不足，采取综合措施，科学调度洪水和抗旱，在确保安全的前提下，适度承担水旱风险，规范人类行为，达到人与自然和谐相处。但是，必须承认，推进“两个转变”的工作是一个长期而艰巨的渐进过程，之所以说它难度很大，主要是因为鹤峰县在防汛抗旱工程基础较弱的局面中，传统观念和工作方式很难在短期内改变。这就充分说明“两个转变”治水新观念还要进一步加大宣传，在认识上还有待进一步提高，各项措施还需逐步落实。为此，提出如下建议：

（一）进一步总结和完善“两个转变”理论，建立健全自成体系政策法规。“两个转变”是对传统性的防汛抗旱手段的重新调整，是对单纯依靠工程手段和掠夺式的治水模式，导致人与自然的对抗和恶性循环的革命，是在坚持以人为本的科学发展观的统领下，按照构建社会主义和谐社会的要求，指导防汛工作向适度确定防洪工程标准及合理确定工程功能，划分洪水风险等级，合理承担洪水风险的转变；使抗旱工作向节约水资源、降低耗水量，保护水资源可持续利用，构建应急化解干旱缺水风险的设施与工程的转变。因此，要按这一要求建立健全相应的政策法规体系、有效的社会保障体系、科学规范的管理体系、标准适度、功能合理的工程体系，抓住工作重点，大力推进防汛抗旱“两个转变”。

（二）着力推进防汛抗旱“两个转变”，全面提高防汛抗旱应急管理能力。要按照《防洪法》、《国家防汛抗旱应急预案》的要求，进一步强化防汛抗旱组织管理，抓紧建立机构健全、管理有序、运转高效、程序规范的防汛抗旱工作组织体系，依法加强防汛抗旱指挥部在防汛抗旱和抢险救灾工作中的权威，进一步确立统一领导、统一指挥、统一调度的运行机制。同时，还要充分发挥防汛办的综合协调职能，加大组织协调力度，调动各成员单位参与防汛抗旱工作的主动性和积极性，充分发挥各成员单位的作用，形成管理规范、协调有序、权责明确、步调一致的联动机制。要强化和改善防汛抗旱检查方式，使防汛抗旱检查针对性更强、效果更好，一旦发生汛情、旱情和灾情，及时掌握情况，及时组织会商，按照预案，准确预警，规范响应，有序应对，不断提高洪水的可控、可管、可用度。要加强抗旱组织建设和管理，因旱制宜，平衡供求关系，协调水事纠纷，坚持统筹调度雨洪资源，充分发挥人力抗旱和水利工程设施减灾的综合作用，为经济社会可持续发展、构建和谐社会提供安全的水环境。

（三）坚定不移地推进“两个转变”，着力提高防洪抗旱的工程能力。不断提高防洪工程标准和单向开发水资源的传统防汛抗旱手段，着力建立标准适度、功能合理的工程体系是防控水旱灾害的前提，是实施洪水管理和全面抗旱的基础。因此，大力推进“两个转变”，必须着力提高防汛抗旱工程能力。要重视和完善大江大河防洪抗旱工程体系建设，提高工程防洪抗旱标准。要认真抓好事关防汛抗灾的病险水库除险加固、小型水利工程、水毁工程修复、中小泵站的更新改造，为抗洪减灾奠定物质基础。要认真组织好冬春农田水利建设，加强灌溉体系建设，加大塘堰改造，河渠清淤力度，提高蓄水保水输水能力。要切实加强蓄滞洪区的建设与管理，保证发生大洪水时蓄滞洪区分得快、蓄得住、退得出。同时，要及时解决小河流、小水库、小水电站“三小”的防洪问题，尽快提高“三小”的防洪能力和防洪标准。要大力促进抗旱应急水源建设，尽早在乡镇农村建设一批规模合理，标准适度的抗旱应急水源工程，提高水资源的时空调控能力。

（四）加强防汛办能力建设和防汛抗旱队伍建设，全面提高防汛抗旱指挥办事机构的综合办事能力。要理顺防汛办机构，实行国家公务员编制，以实现防汛抗旱行政职能与其机构性质的相对应。同时要积极组织对防汛办能力建设的调研，全面规范防汛抗旱综合能力指标，尽快出台加强防汛办能力建设政策法规。要大力开展对防汛办的规范化建设，重视内部管理，强化内部建设，努力增加防汛抗旱的经费投入，制订和完善资金管理和使用的各项制度，大力加强廉政建设，做到工程安全、资金安全和干部安全。要重视和提高基层防汛抗旱指挥和协调能力，加强基层防汛抗旱组织建设。在山洪灾害和干旱严重地区，要逐步建立乡镇和村级防汛抗旱组织。要关注防汛抗旱的社会属性，更加注重调动社会力量，研究建立有效的社会保障机制，开展洪水保险、旱灾保险的研究与推广，逐步完善防汛抗旱社会化保障体系。