政府投资项目代建制模式的分析和设计

(湖北工业大学 土木工程与建筑学院 , 湖北 武汉 430068)
摘 要： 文章在对当前几种代建制模式分析的基础上，设计了政府投资项目代建制的主导模式 ，并提出了建立健全代建制主导模式的政策性建议。
关键词：政府投资项目；代建制；主导模式
中图分类号：F284  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2009)16—0051—02

代建制管理模式作为当前政府投资项目管理模式之一，其特征符合市场经济体制改革的要求 ，其做法打破传统政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端，受到政府 决策者、研究机构的学者以及社会实践者的广泛关注。但是，各地在代建制的实践发展中各 有不同，一方面可以说是百家争鸣，百花齐放，一方面也可以说是鱼目混珠，浑水摸鱼，亟 须规范管理。
1 代建制模式的分析

我国政府投资项目实行“代建制”源于20世纪90年代的厦门市。从1993年开始，厦门市将一 些基础 设施和非经营的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实 施建设，逐步发展成为现在的项目代建制。其后，安徽于1998年成立了安徽省公益性项目建 设管理中心，所代建的项目取得了良好的效益。同年，陕西省成立了陕西省统建项目办公室 ，到目前为止承担了上百个工程项目的代建。上海于1999年、深圳于2000年也分别设立专门 机构在不同的项目建设中实行代建制试点。2002年以后，北京、宁波、陕西、深圳、重庆等 地开始了代建制的试点工作。到目前为止，全国已有十几个省市相继开始了代建制的推广工 作，一些省市还陆续出台了《暂行规定》或《实施细则》。对于全国各地的代建制模式，总 结出3种典型的代建制模式。
1.1 政府组建专业管理机构模式

此种模式主要是由政府直接组建常设的项目代建机构，将政府投资的各类建设项目，全部由 政府授权委托代建机构建设管理，以深圳为代表。
1.2 投资者指定代建单位模式

此种模式主要是由政府指定一些具备相应资质、经济实力较强的公司，代理项目建设工作， 也可以通过招标模式确定部分项目管理公司，由其负责政府指定的项目代理建设，以上海为 代表。
1.3 市场竞争代建模式

市场竞争代建模式的主要做法是，由政府设立准入条件，按照市场竞争规则，选择具有较强 经济实力和先进技术手段、能承担投资风险的项目管理公司，以北京和厦门为代表。

模式一、二为行政代理型，如图1所示。该模式中，代建单位（机构）都是政府部门成立或 者指定的，代建单位按照政府部门的意愿对政府投资项目进行管理，虽然代建机构可以按照 市场机制运作，但是总体来说，在该模式下，政府部门是委托下属职能部门或单位，代建单 位（机构）作为政府部门的职能代理人，行使对项目的管理，体现了一种行政代理的特征。

在从政府部门职能建管分离的转变道路上可以说与以前的基建处、工程指挥部等模式中只是 一个量变的进步。政府部门并没有把对项目的具体管理实行真正的社会化，也没有真正发挥 社会专业机构的优势。可以说这种模式是政府投资项目社会化管理的一个过渡产物。

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模式三为市场代理型，如图2所示。所谓市场代理模式即国家直接把控制权授予作为市场主 体的项目管理公司，由其充当项目业主，负责项目的全过程管理，选择项目实施队伍，最终 向政府业主交付建筑产品。政府部门对政府投资项目管理进行招标，选择社会上专业的项目 管理机构对政府投资项目进行管理，可以说这种方式是完全的市场化运作，是政府投资项目 管理真正的质变，真正实现了政府部门的建管分离的原则。该模式下，政府部门委托项目管理公司对具体项目全权代理管理，项目管理公司作为独立的第三方而不再是政府职能部门的 延伸和附庸，独立行使对项目实行市场化、专业化管理，而不是协助政府部门管理。

在这种模式下，项目管理公司对项目的支配权利得到大大的加强，同时也有助于项目管理公 司充分发挥专业化管理水平。

这一市场模式成功必须具备几个前提条件：①在体制上工程项目管理公司必须是独立的 市场化实体，以其工程管理专长在市场上通过竞争获得项目管理权；②他们必须由工程 咨询多方专家组成，形成完整和全面的项目管理团队。
2 代建制主导模式的设计

上述前两种模式在一定程度上实现了政府投资项目的代建，但代建并不彻底，主要表现在 政府主管部门、使用人和代建单位三者并没有完全分开，代建单位处于政府主管部门或使用 人的管辖之下，无法实行真正的代建作用，第三种模式是未来我国政府投资项目代建制发展 的方向，为此，本文以第三种模式为主设计代建制主导模式,主要内容如下:

首先在政府投资主管部门之下，设立一个具有法人资格的“投资项目管理机构”，该 机构应为事业单位性质，名称可以为“建设管理局”或者某公司等。成立该部门的目的是避 免作为行政机关的政府投资主管部门或者发改委成代建合同当事人，引起代建合同性质及法 律关系的界定不清晰。事业单位性质则是为了财政拨款途径的需要。

由该“投资项目管理机构”依法进行工程建设项目管理的招标，中标人为以营利为目 的、有相应资质的、专业化的、项目管理承包(PMC)代建单位。

由该“投资项目管理机构”出面，与代建单位、使用单位签订三方主体的代建合同。 政府主管部门的权限和义务为:对代建单位的监督权、知情权;提供建设资金的义务。使用单 位的权利和义务为:对代建单位的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有 权;协助义务，自筹资金供给义务。依据这个三方代建合同，代建单位成为政府投资非经营 性建设工程项目全过程(前期策划、设计、勘察、施工)的项目法人和建设单位，依据国家法 律和合同约定承担项目管理风险经济责任并获得利润。

代建单位再依法进入招标程序，对建设工程项目全过程招标。代建单位和各项中标专 业单位签订各种专业合同。

建设项目完成后，依据合同约定由工程建设项目管理单位与政府相应部门进行竣工验 收交接，政府相应部门再将完工的建设项目移交使用单位使用。
3 建立健全代建制主导模式的政策性建议
3.1 明确代建单位的法律地位

我国政府对实施代建制的政府投资项目有一套严格的审批程序，但由于相关法律、法规建设 的滞后，国家基本建设程序中还没有明确代建单位的法律地位，因此客观上要获得各级政府 和建设相关管理、备案部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难，要经过复杂的审批程序 ，需要花费相当长的时间，如果不能及时得到政府的批准，会造成误工致使整个项目无法按 进度进行。由于没有明确代建单位的法律地位，在项目代建实施过程中，代建单位在履行 职责时，相关政府部门和企业会以现行的法律法规为由，不予配合或支持。如拆迁户不配合 、要求较高赔偿、群众安置较困难等等。因此迫切需要国家制定相关法律政策，明确代建单 位的合法地位。
3.2 建立市场准入制度

在政府投资项目建设中，风险的规避和防范的核心在于建立市场准入制度、规范代理建设管 理市场。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设管理的实施者和政府投资管理部门 控制投资意志的执行贯彻者。面对“代建制”这种新的管理方式，我国目前有能力接受工程 项目全过程委托管理的比较独立、成熟的企业或企业集团还不多见，国家对该行业的管理也 还是个空白。可是，我国目前的代建单位类型比较多，而且其自身往往又具有不同的特点及 优势，为有效实现公平竞争，确保代建制项目的成功，必须要依据潜在的代建单位类型及实 施代建的基本目的，制定相应的综合评定标准，以衡量投标单位承担代建工程任务的综合能 力。
3.3 完善承包合同制度

完善承包合同制度的重点是强化信用制度，建立承包商施工业绩及信誉信息网络，通过网上 公开发布承包商的施工业绩，促使承包商重视商业信誉，提高信用等级。要强化合同的法律 地位，减少政府的行政干预，改政府过去对建设项目的具体管理，为合同执行中的宏观监督 。完善承包合同制度的基础是完善招标投标制度、项目法人制度和建设监理制度。充分发挥 监理工程师对承包合同双方的监督作用，通过独立公正的施工监理促使承包合同双方认真履 行合同。完善承包合同制度的保障是进一步强化合同担保制度、工程保险制度和违约责任追 究制度，通过有效的激励与约束机制促使承包商严格履行合同，遵守投标承诺。
3.4 建立代建单位的绩效评价机制

通过绩效评价机制的建立，政府委托方可以了解、掌握代建单位项目管理行为和活动的合法 性及合理性，并对项目成功和失败的真正原因进行分析。根据绩效评价结果，政府委托方对 绩效好的代建单位予以奖励，以激励其更加重视项目的组织实施；对绩效差的代建单位给予 警示或惩罚，敦促其整改存在的问题，改进不良行为，以对项目代建单位形成有效的约束力 ，迅速的纠正其隐蔽行为，最终确保政府投资项目在有效控制的状态下，按照规划、设计的 目标建设，发挥预期的效益。
［参考文献］
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