内蒙古农村牧区公共管理存在的问题及对策

(内蒙古社会科学院 公共管理研究所，内蒙古 呼和浩特 010010)
摘 要：文章分析了内蒙古农村牧区公共管理现状及存在 问题，提出了内蒙古加强农村牧区公共管理的具体措施。
关键词：内蒙古；公共管理；具体措施；农村；牧区
中图分类号：G912.82(226)  文献标识码：A  文章编 号：1007—6921(2009)24—0011—03

农村牧区公共管理是村治运作过程的一个不可或缺的重要环节,是农村牧区公共权力主体为 实现公共决策目标而进行的活动。由于受农村牧区不同环境的影响,不同社区的公共管理方 式常常表现出独特的社区特点,并产生不同的管理效能，有的侧重于由政府提供的纯公共产 品，有的侧重于由政府和市场选择提供的准公共产品，但无论以那种形态存在，其目的都是 为了帮助农牧民更好地生产和生活。农村牧区公共管理的范畴包括土地和公共财务；公共基 础设施；教育与公共福利事业；农村牧区公共卫生体系；对外经济和社会往来；维护治安, 调解民事纠纷、保证农村牧区生产、生活的正常秩序,甚至婚丧嫁娶等民风民俗活动；社会 宣传、教育。
1 内蒙古农村牧区公共管理的现状

改革开放以来，内蒙古农村牧区公共管理体系不断完善，农村牧区的公共管理工作不断得到 加强，农村牧区基础设施建设有了一定的基础。截止2008年底，全区农村牧区有90.6%的行 政村通了公路，95.7％的行政村通电，99.3％的行政村通电话，91.15％的行政村能接 收到 电视节目；农村牧区农田水利建设成效显著，农牧业生产条件得到明显改善；全区全面实现 了普及初等义务教育，85％以上的人口地区基本普及了九年义务教育。全区101个旗县（市 区）全部实现“两基” （基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）达标，基础教育 实现了历史性跨跃。据统计，2001～2006年间，全区共调减中小学(包括教学点)8 039所(个 )，其中小学调减4 428所，减幅为47.55%；小学教学点调减3 146个，减幅为68.45%；初中( 含职业初中)调减465所，减幅为27.94%。布局结构调整后，全区中小学办学条件明显改善， 办学效益明显提高，给农村牧区学校带来了新的生机和活力，同时，也促进了地区围封转移 、城镇化建设进程的加快。目前，全区小学适龄儿童入学率比全国平均水平高0.43个百分点 ，小学毕业生可以全部升入初中；初中毕业生升学率比全国平均水平高6.7个百分点；青壮 年非 文盲率97.3%；残疾儿童入学率超过80%。义务教育阶段“两免”在全国率先实现城乡覆盖， 农 村牧区中小学寄宿生补助标准逐年提高；进城务工人员子女入学问题得到较好解决；农村牧 区中小学校基本实现了现代远程教育的“校校通”。公共卫生体系建设得到重视，农村牧区 医 疗已建立了以各乡镇卫生院为主要支撑、各乡村卫生所为必要补充的农村牧区医疗体系；农 村牧区基层民主与法制建设取得进展，村民自治制度得到完善和加强，强化了对农村牧区治 安的治理；农村牧区公共管理强调了政府绩效的重要性。
2 内蒙古农村牧区公共管理存在的问题

内蒙古农村牧区公共管理虽然取得了一定的发展，但在某些方面还存在缺位与错位，缺位主 要表现在内蒙古农村牧区公共管理体制不顺，农村牧区公共事业的发展缺乏整体规划，缺乏 农 村牧区公共管理的指导思想、目标、重点等；地方政府在村委会建设程序的合法性上疏于管 理；农村牧区污染防治缺乏法律保障；在农村牧区公共物品的供给上公共财政不足等。公共 管理的错位主要表现在农村牧区公共物品的供给与农牧民的需求错位，全国性公共物品与地 方性公共物品供给的错位。这造成了目前我区农村牧区公共物品总量短缺，供给不足，总体 质量不高，城乡、地区之间的差异较大，结构性失调问题严重。总体上看，城乡差距突出表 现为公共物品上的差距，这已成为制约我区城乡协调发展和社会繁荣与稳定的重要原因，与 农村牧区全面小康相差较远。
2.1 村级组织管理能力仍显不足

内蒙古大多数自治村的经济发展水平不高，一方面村委会对 市场经济条件下公共管理的认识有一定误区，要么完全照搬计划体制那一套，要么强调以盈 利为目标，与民争利；另一方面迫于财政压力，公共物品的数额太少，规模太小，往往捉襟 见肘，没有回旋余地。
2.2 农村牧区基础设施结构性的萎缩现象不容忽视

在公路交通方面，内蒙古农村牧区公路总 体上尚处在以通为主，注重数量的粗放型发展阶段，通达深度不够，技术等级低，服务水平 差的问题尤为突出。全区6万多公里农村牧区公路中，等级路仅占总里程的43%多，且以四级 路为主。没有稳定的养护队伍和养护资金，许多公路弯急坡陡，路面坑坑洼洼，抗灾能力差。全区仍有333个乡镇（苏木）和9 201个建制村（嘎查）不通油路，905个建制村（嘎查） 不 通公路。而已通公路的乡村但公路等级偏低，目前内蒙古二级以上公路里程仅占总里程的14 .6％，晴雨通车里程较少，高级、次高级路面仅占总里程的39％。县乡公路和边防公路上普 遍缺桥少涵，晴通雨阻，抗灾能力低，路况差，如今许多20世纪60、70年代修建的木桥、险 桥还 在服役使用，且路面主要以低级路面为主。加之站场基础设施落后，运输结构不合理，导致 运输服务质量不高。电力服务方面，农牧民使用电力的价格，往往比城市居民的要高出50% ～150%。在近两年实施的电网改造工程中，城市电网改造向居民不收费，而农村牧区电网改 造却向农牧民或多或少地收取一些费用。内蒙古农牧业生产用水和农牧民生活用水方面，农村 牧区居民要完全用上洁净、卫生、方便的自来水还有很长的路要走。在农村牧区水利建设方 面，还未能大面积实现基本农田梯田化和集雨节灌化，水利设施年久失修，水利设施的管理 出现了漏洞。
2.3 义务教育盲点仍然存在

全区农村牧区教育整体水平仍然较低，还有一部分乡镇未普及 九年义务教育，已普及的地方多数处于低水平；农村牧区教育基础薄弱的状况未得到根本扭 转，学校危房面积大，教育信息化水平低，公用经费严重不足；农村牧区教育经费保障机制 亟待健全，教师队伍素质亟待提高；农牧业税费改革以后，使农村牧区一部分教育经费无稳 定来源，增强教育收费数额，弱化了义务教育的公益性。
2.4 公共卫生整体发展较为滞后

内蒙古农村牧区公共卫生费用随着旗县、乡两级财政的逐步 恶化而恶化，农牧民获得医疗保健卫生服务的能力要远远弱于城镇居民，约60%的政府卫生 支出流向了占全区人口总数43%的城市地区，仅有40%的政府卫生支出用于占全区人口57%的 农村牧区地区，农村牧区安全卫生饮用水、婴儿死亡率、孕产妇死亡率等公共卫生指标明显 差于城市。尤其是在公共卫生政策方面有过度市场化的倾向，政府试图借助市场的作用解决 卫生筹资和医疗成本控制问题，农村牧区医疗卫生领域在缺少公共支持的情况下转向市场， 大部分村卫生室私有化，乡以上公共卫生机构所获补贴相对减少，农村牧区卫生机构日益为 利润所驱动。过度市场化的政策加剧了原有的城乡不平衡。
2.5 农村牧区社会保障工作有待进一步加强

2004年，内蒙古开始实行新型农村牧区合作医疗试 点制度，到2008年,试点旗县只有95个。商业保险公司因在农村牧区开展业务效益差，基本 退出了农村牧区市场，内蒙古农牧民购买保险的人很少。农村牧区因灾、因病反贫的现象较 为普遍，现没有得到有效的解决。
2.6 乡镇财权与事权不统一，供给责任不清

主体错位本来应该由政府提供的公共物品或由政 府与农牧民共同承担的公共物品成本，却完全由农牧民承担；本来应该由上级政府提供的公 共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最后最终落到乡政府和农牧民头上。
3 内蒙古加强农村牧区公共管理的具体措施
3.1 强化政府公共管理能力，提高农村牧区公共管理的效率

提高政府公共政策能力，在决策 的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。重视提供公共管理的效率、效果和质量， 实施明确的绩效目标控制。以规范化、法制化的操作保证农牧民利益更好的实现。改革农村 牧区公共物品供给决策程序，实现农村牧区公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下 而上”转变。建立公共物品需求的表达机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得 以体现，建立由内部需求决定公共物品供给的机制。建立和完善农村牧区中的自治性公共管 理组织——村委会。
3.2 强化公共转移支付，加大农村牧区公共物品供给的资金力度

①优化转移支付结构，缩 小地区间财政差距，改“基数法”为均等化转移支付，压缩专项转移支付，增加一般性转移 支付，保证全区农村牧区居民享有较为统一的公共服务水平。②规范一般性转移支付，完 善按标准收入和标准支出核定各地标准人均财力的制度，对低于标准人均财力的地区，通过 一般性转移支付予以补偿。③要进一步完善预算法规，确定各级政府之间转移支付的目标 、框架和具体形式，对转移支付的资金来源、核算标准、分配程序和计算公式等做出明确规 定，以法律的形式固定下来，消除转移支付的随意性。调整财政分配格局，增加农村牧区投 资所占的份额，各级财政预算每年用于农牧业支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅 度。明确各级政府在支持与保护农牧业方面的责任，用立法的手段约束区内各级财政部门的 支农行为，确保其支农资金稳定增加、及时到位和专款专用，提高农村牧区基础设施建设投 资占全区基本建设投资的比重。
3.3 强化农村牧区公共基础设施建设，加大投入力度

对内蒙古农村牧区公共产品的投资，要 以农村牧区道路、水电、通信等为重点，着力加强农村牧区基础设施建设，切实改变农村牧 区基础设施严重落后的局面。根据目前公共基础设施建设的差异,分层次有重点地改善农村 牧区基础设施。旗县及乡镇要重点建设道路、通讯、医院、污水处理、垃圾处理等设施；村 一级除继续搞好道路和通讯建设外，要重点建设人畜饮水工程、卫生所、学校、电视接受设 施、文化站等提高农村牧区居民生活质量的公共设施。

改革农村牧区基础设施和公共服务设施投资体制。除增加财政投入外，充分运用市场机制， 鼓励企业、个人以及外商以多种方式参与建设、经营、管理旗县和乡镇基础设施，逐步形成 农村牧区基础设施和公共服务设施建设投资主体多元化格局。采取特许权经营方式，吸引社 会资本和境外资本投资农村牧区基础设施建设。鼓励通过拍卖村镇存量资产和特许经营权、 开发权筹资，鼓励民间投资参与乡镇基础设施建设。积极引导农村牧区集体和农牧民增加农 村牧区基础设施建设资金投入，通过财政引导，使农牧民的投入有一个合理的回报，以增加 投入的积极性。依靠技术和管理创新，降低农村牧区基础设施运行成本和服务费用。按照价 值规律理顺水、电、气等农村牧区公共物品的服务价格。

增加信贷资金对农村牧区公共物品的投入。调整农牧业信贷结构，增加农牧业中、长期贷款 的比重。农牧业中长期贷款占农牧业贷款的比重应逐步增加，对中长期农牧业贷款实行较低 的贷款利率和较长的还款期限，努力提高农村牧区自我积累和发展能力。积极创造条件，争 取世界银行等机构对我区农村牧区的项目贷款额度逐年增加。
3.4 强化农村牧区义务教育

按逐层推进的原则，调整中小学布局，优化教师资源配置，提高 教学质量，在巩固提高农村牧区现有教学体系的基础上，扩大初高中教育规模。旗县的高中 教育在现有基础上逐步扩大招生规模；乡镇和中心集镇重点建设初级中学；有规模的村重点 建好一所小学，撤并在校学生少、办学质量差的农村牧区中小学，形成旗县、乡镇、村环环 相扣的三级教学体系，满足我区广大农村牧区地区适龄人口的教育需求。改善环境，提高待 遇，建设高水平的农村牧区师资队伍。在解决好教师工资旗县级统发的基础上，有条件的旗 县区、乡镇可实施教师安居工程，在旗县、乡镇政府所在地或农村牧区中心集镇兴建教师公 寓或教师住宅小区，实现农村牧区中小学教师生活城镇化，使他们安居乐教。妥善解决好教 师的就医、保险、养老等问题。
3.5 强化公共卫生管理

健全公共卫生安全的预防、监督和控制机制积极推进农村牧区公共 卫生服务体系建设，形成布局合理、方便群众的卫生服务网络。把旗县级卫生机构建成农村 牧区预防保健和医疗服务的业务指导中心，乡镇卫生院以公共卫生服务为主，承担公共卫生 的管理职能，综合提供预防、保健和基本医疗等服务，村卫生室提供常见伤、病的初级诊治 服务，并承担卫生行政部门赋予的预防保健任务。降低准入门槛，促进民办医疗机构在我区 农村牧区的设立和发展，为农村牧区卫生服务网络增添新生力量。鼓励大型药品经营企业通 过兼并和改造旗县药品批发企业，建立面向农村牧区的基层药品配送中心和药品零售连锁店 ，方便农牧民就近购药。新的农村牧区公共服务体系在满足广大农牧民日常就医的同时，还 要加强对农村牧区公共突发卫生事件的快速反应和应急处理能力，有效预防和控制严重危害 人民健康、影响经济发展与社会稳定的重大疾病。重点控制艾滋病、鼠疫、霍乱、肝炎、肺 结核的发生和流行。降低农村牧区主要慢性病的发病率和死亡率。加大农村牧区改水、改厕 工作力度，逐步提高农村牧区自来水和卫生厕所的普及率。
3.6 加强农村牧区劳动力职业技能培训

加大对农牧民职业技能培训投入力度，进一步开放职 业教育市场，运用政策引导和资金支持等措施，鼓励农牧民组织、涉农中介服务机构、龙头 企业、城市职业技能培训机构等各种社会力量参与农村牧区劳动力职业技能培训，多角度构 筑培训平台。大胆推进体制创新改革，建立政府统筹、有关部门牵头、教育农牧业科技等相 关部门参与的管理机制。有效整合各类教育培训资源，形成培训的长效机制，技能培训与就 业培训相结合，不断满足农村牧区劳动力新的就业所要求的技能需求。坚持以市场和就业需 求为导向，科学确定培训形式和内容，增强培训的针对性和实效性。加强农牧民科技文化知 识教育和各种职业技能培训。根据现代农牧业发展和经济结构调整，建立旗县、乡镇、村嘎 查三级实用型、开放型的农牧民文化、科技教育培训体系。
［参考文献］
［1］ 内蒙古自治区2008年国民经济和社会发展统计公报［N］内蒙古日报，2009- 03-10.
［2］ 盖伊·彼得斯政府未来的治理模式［M］北京：中国人民大学出版社，200 1.
［3］ 博文公共管理与公共行政［M］北京：中国人民大学出版社，2005.