课程讲义-《〈中华人民共和国公职人员政务处分法〉解读》（上）

　《中华人民共和国公职人员政务处分法》解读（上）

　 【关键词】《中华人民共和国公职人员政务处分法》

　必要性

　 起草过程

　 基本思路 【内容简介】

　2020 年 6 月 20 日，第十三届全国人大常委会第十九次会议表决通过《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）。这是新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家法律。本讲重点阐述了制定《政务处分法》的必要性、《政务处分法》的起草过程和基本思路。

　【大纲】

　制定《中华人民共和国公职人员政务处分法》的必要性 《中华人民共和国公职人员政务处分法》的起草过程和基本思路

　 第一节

　制定 《 中华人民共和国 公职人员政务处分法》 的必要性

　各位学员大家好，今天跟各位交流一下《公职人员政务处分法》的主要内容。主要从四个方面来给大家介绍，一个就是制定《中华人民共和国公职人员政务处分法》的必要性，二是《中华人民共和国公

　职人员政务处分法》的起草过程和基本思路，三是《中华人民共和国公职人员政务处分法》焦点透析，四十《中华人民共和国公职人员政务处分法》全文逐条解读。

　首先就是要跟各位来报告一下，制定《中华人民共和国公职人员政务处分法》的必要性。

　关于这部法的立法必要性，首先我们要回顾一下我们国家的监察制度的改革。实际上通过《监察法》，我们国家实现了整个监察体制的统一。《政务处分法》它实际上就是为了匹配统一的这样的一个监察制度，所以监察制度的改革实现了这种统一监察的这样的一个目的，它的主要的立法就是为了强调对公职人员的管理和监督。

　应当说公职人员是我们社会主义事业的一个重要的力量，在我们国家的治理当中发挥着非常重要的作用。

　制定《政务处分法》，就是为了能够将宪法确立的坚持党的领导的这样的一个基本的要求，更加地具体化，尤其是把它体现在对公职人员的管理和监督上，也就是党要管党、党要治党。将切实维护党的领导作为公职人员的一个法律义务，同时通过对公职人员依法履职的这样的一个法律要求，进一步加强对公权力的监督。所以首先制定《政务处分法》，就是为了要进一步地在党的领导下强化对公职人员的管理和监督的问题，这是一个非常重要的立法目的了。

　第二个目的就是为了实现党纪与国法的有效衔接。因为我们国家有很多公职人员本身就是党员，从从严治党的这个角度，我们对党员

　就通过党纪来进行要求。但是还有相当一部分人，他可能本身不是党员，这一部分人我们就用国家的法律制度来进行要求。从全面从严治党这个角度，就要实现党纪与国法之间的有效衔接，也就是我们说的纪法衔接的问题。

　在《监察法》当中提出的“政务处分”这个概念，实际上就是要把监督的范围扩大到所有行使公权力的公职人员。我们国家以前的这种监督体制，他是分别设立的，比如说党员我们要按党纪来走；你是公务员，我们要走行政机关公务员的处分；你是事业单位的，就要按事业单位来走，这样的一种分别来进行的，就会出现一些遗漏。

　比如说他可能不是党员，他又是村干部，这一类人你既不能够按党纪来对他进行处理，同时他的行为可能也达不到犯罪的程度，你也不能够按国家工作人员把他归入到犯罪的这样的一个程度上。但是应当说这些人可能一些日常生活当中的一些违纪行为，严重的损害了党和国家政府的形象，同时也损害到了身边的这些群众的一些利益。但是在我们法网当中却找不到对这些人的一个有效的监督的手段。

　实际上通过《监察法》当中所创设的政务处分这个概念，我们就要实现一个对所有行使公权力的公职人员的一个全覆盖的问题。

　这样通过党纪与国法的无缝衔接，我们就将所有行使公权力的公职人员，这里面要注意到这是一个全覆盖的这么一个基本原则，实际上也是对监察法具体的一个延续了，因为监察法实际上就是提出要全覆盖，这里头有一个关键词了，就是公权力，公权力是一个非常宽泛

　的一个词语了，它实际上和我们讲的私权利，但这个利，私权利的利是利益的利，主要讲的就是我们作为个人，我们所行使的一些权利。

　对于行使公权力的公职人员来说，他手中的事实上是国家的一种权力了，这种国家的对公共事务进行管理的一种权力，授予给这些人员，所以他的身份就具有双重性，一方面他是公民，享有公民的权利，履行公民的义务；另一方面他的另一个面孔，就是公职人员。那他为什么会成为公职人员呢？是因为他掌握了公权力，那这个公权力从哪里来的呢？从国家的授予，从法律法规的授予，所以这些人他本身就具有双重身份，这双重身份就衍生出来国家要对它进行必要的监督。

　从这个角度来说，政务处分法从全面从严治党、全面覆盖所有公权力的公职人员这样一个角度，实现了党纪与国法的有效衔接。

　第三个问题，我们作为公职人员，我们的权力是来自于国家法律的授权，我们要干工作，就要有法可依，我们要依法履职，如果我做错了，我履职的过程当中出现了违法的这种情况，对这些人员来进行处分，也要走法治化、规范化的道路。

　我们不能够随意的进行处置，通过政务处分法，就是要解决监督的权力，处分的权力也要依法行使，就是把政务处分纳入到法治轨道当中。包括比如说明确实施政务处分的主体，谁能够进行处分，处分的时候要遵循什么样的法律原则，什么事由能够被处分，怎么来进行处分，那么这些公职人员他的合法权益以及救济的渠道如何得到保障，那么这样，实际上一方面我们将政务处分这一行为纳入到法治的轨道

　当中去，另一方面我们也有利于对处分的这些机关，它要强化法治观念，要强化程序意识，就是将政务处分这个工作全面地纳入到法治化的轨道当中去。

　这就是我们在立法当中，就这部法律它究竟要解决什么问题。所以从这个角度来看，这个立法是对监察法的一个贯彻和落实。同时它也为了实现党纪与国法的有效衔接，对所有行使公权力的公职人员要做到全覆盖。我们要将政务处分这一行为全面地纳入到法治化的轨道当中，从而一方面我们实现从严治党，严格规范公职人员依法履职，另一方面我们也要充分地保障公职人员的合法权益，这样也有利于督促他来去积极的履职，所以这是这部法律它总体上立法的这么一个必要性，立法的一个目的。

　 第二节

　《 中华人民共和国 公职人员政务处分法》 的起草过程和基本思路 第二个问题，《中华人民共和国公职人员政务处分法》的起草过程和基本思路。

　这部法应该说一共是七章六十八条，它在起草的过程当中，主要是由国家监委来牵头，全国人大监察和司法委员会、全国人大常委会的法工委都积极地参与，来共同完成的这样的这部法律。在制定的过程当中，也得到了社会的积极参与，有相当多的人都参与到这部法的提出意见这个过程当中去了，应该说听取了各方面的这样的一个意见，

　是在非常民主、广泛的社会参与的基础上，来完成了这么一个起草的工作。

　这部法在起草的过程当中，它遵循了一些基本的一个思路，第一个就是要构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，通过这样的一个思路，实际上就是要整合政务处分，原来的政绩处分、行政处分等各方面的法律制度。

　那么在处分的分散的这样的一个形势之下，我们通过《政务处分法》来完成一个统一的这样的一个工作，就是把原来的分散立法，汲取各个法律当中的主要的一些内容、有益的一些内容，来完成了一次整合，所以这是一个整合性的立法。通过这样的一个立法，就把原来的分散处分的这样的工作机制，变成了统一的这样的一个工作机制。

　政务处分的主体实现了叫二元制，也就是两类主体，一类监察机关，监察机关它是专司监察的这么一个机构，所以处分的权力从监察的权力当中自然就包含处分的权力，所以这是一个统一的行使监督权的这样的一个机关，所以它当然就是一个行使处分权的这么一个机关。

　第二类，就是公职人员的任免机关和他所在单位。这个处分主体是按照这两个主体来进行的。这为什么是两类主体呢？他主要就是根据人员的身份，他是选举产生的，是由人大任命的，他还是由上级机关任命的，还是怎么来产生的，还是由村民选举产生的，所以这个处分的主体和处分的形式，以及处分的机关、处分的方式，它是按照主要是根据这个人员的身份来进行确定。

　我们统一的处分的权力是由监察机关来行使，但是有一些处分可能就要由任免机关或他所在单位，比如说他是选举产生的，罢免这个权力就要由任免的机关来履行；或者他是村民选举产生的，这个也要按照村委会相关的一些组织法律制度来进行任免；还有有的人他可能是单位聘任的，这也要由他所在单位来去解除一些劳动关系，这个是根据他的身份，根据他与所在单位的法律关系，是一种什么样的法律关系来去决定这个处分是由谁来具体来行使的。

　还要根据处分的形式，比如说可能要取消他造假的一些学历证书、学位证书。证书是由他所当年就读的大学来颁发的，那么就要有他当年给他颁发学位的这个学校来去行使。所以这要根据他的身份和处分的形式来具体来决定。

　但是我们这个统一处分，统一处分表现在什么呢？就表现在处分的事由和规则，不会因为你是不同的身份，但是你是同样的违法行为，比如说都是公款消费，因为我是不同的身份，可能就会受到不同的处理，这就会造成不公平。所以不管你是什么样的身份，但是你的违法行为是同样的，那我们就根据你的违法行为去统一设置处分的法定事由和适用规则，这样它就保证了不因身份而受到不同的这样的处分。在以往处理的过程当中，不仅可能会因为身份的不同而受到不同的处分，同样的违法行为因为身份的不同、所在单位的不同，他可能会受到不同的处分。同样还会有一些事件，他可能因为在社会上的影响大和小，也会受到不同的处分。所以我们通过这部法律就实现了违法的

　事由是统一设置的，不因你身份的差异而不不同，只要你是同样的违法行为，就是同样的处理，所以这个就解决了设置当中的统一性的问题。

　所以在立法的思路当中，既延续了《监察法》的全面覆盖这样一个基本的立法思路，第二个，统一适用，不因你的身份而有所差异，主要是看你的行为，根据你的行为去认定违法的情形去进行适用。所以这是在统一适用上来实现的目的。

　在立法的过程当中，还坚持了第二个思路是什么呢？就是问题导向，针对我们现有的在公职人员的处分当中我们存在什么样的问题，那么我们在立法当中就解决这些问题，所以在立法的过程当中，是有非常强的问题导向。

　我们以往的管理当中主要存在什么问题呢？一个就是比较薄弱，存在一些空白。有一些人他的身份镶不到我们以往的条条当中的任何一个条当中去，这些人他可能就游离在监督之外，所以对这些人我们要把他全部纳入到政务处分的统一的适用。以往也存在着处分的程序不太规范，处分的决定可能畸轻畸重。对国有企业或者基层群众性自治组织当中的公职人员，比如说国有企业的一些管理人员、村委会的一些人员、居委会的一些人员，没有明确的法律依据，所以这次这些问题都有针对性的进行了解决。

　另外更进一步的细化了违法的一些情形、处分的幅度、处分的程序都进一步的明确。所以在这次立法的过程当中，是完全坚持了这样

　的一个问题导向，我们有什么问题，我们就针对这个问题来去进行制度设计。

　第三个方面，注重纪法协同、法法衔接的问题。在处分的情形、处分的权限、处分的后果上注重与《公务员法》这些法律制度现有的一些法律法规制度之间进行协调和衔接，这样保证我们整个法律体系的内在的一致性。同时也注重了与党纪的衔接，这样就推动了党内监督和国家监督的这种贯通了。我们一方面要对党员的监督，党内警告等等这些都是属于对党员的监督，他是从党的组织来进行的监督。政务处分它是从国家的监督的角度来进行。通过《政务处分法》，我们就实现了党纪监督和国家监督的这样一个有效的贯通。