档案鉴定与依法治档

自上世纪七十年代末以来，我国结束了“阶级斗争为纲”的历史，进入了改革开放与现代化建设的新时期，尤其是社会主义市场经济体制的确立和计算机信息技术的广泛应用，使以服务为基本宗旨的档案工作面临了国家法制化、社会信息化、利益多元化的新的机遇与挑战。在新的形势下，档案鉴定工作的地位与作用日益重要，它与依法治档的关系日益密切。对此进行深入的研讨，或能有助于档案事业的全面、协调、可持续发展。

 一、档案鉴定成为依法治档的重要内容

为了认识新形势下档案鉴定工作的地位与作用，有必要解读一下我国档案法及其实施办法有关档案鉴定的一些直接或间接的规定。

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第二条规定：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”这一条款明确提出了我国依法管理档案的范围，也从法律的层面上提出了国家档案资源建设的价值取向（即对国家和社会有保存价值），因此，各级各类立档单位和档案馆通过归档鉴定和进馆鉴定、期满（存、毁）鉴定等工作进行档案保存价值的鉴定，已经成为依法加强国家档案资源建设的必要前提和基础。

《档案法》第十条规定：“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案人员移交”；“国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”这一条款明确提出了各级各类立档单位执行归档制度和归档鉴定的原则。由于国家档案局于1987年12月4日制发的《机关文件材料归档和不归档的范围》已经明确提出了归档鉴定的通用性标准，因此，《档案法》的这一条款虽然没有重复上述标准，但是对于依法开展机关文件材料的立卷归档及其鉴定工作提出了强制性规定，而且是确立了“档案”的准入原则——应属于机关文件材料的归档范围。所以，开展归档鉴定，已经成为各级各类立档单位履行归档制度这一法定职责的必要前提。

《档案法》第十一条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。”这一条款明确提出了各级各类立档单位按照国家规定向有关档案馆移交档案的法定职责，其中虽然没有明确提出开展档案进馆鉴定的要求，但是条款中已强调“按照国家规定”，即应该对照《档案法》第二条的规定，进馆档案（国家依法管理的档案）必须是“对国家和社会有保存价值”的，因此可以说是在客观上（间接地）提出了“按照国家规定”进行档案进馆鉴定的要求。由于机关、团体、企业事业单位和其他组织是国家档案资源的主要来源，档案进馆鉴定客观上承担着输送国家档案资源的法定职责，将在数量与质量上影响到国家档案资源建设的最终面貌，所以，“按照国家规定”通过档案进馆鉴定确定进馆档案的具体范围，已经成为各级各类档案馆（室）的法定职责。

《档案法》第十四条规定：档案“密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。”这一条款明确提出了文件制发机关档案部门必须以国家有关法律法规为依据来决定档案密级的变更和解密的法定职责，而履行这一职责的必要前提是依法进行档案解密降密鉴定。

《档案法》第十五条规定：“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法，由国家档案行政管理部门制定。禁止擅自销毁档案。”

这一条款明确提出了国家档案行政管理部门负有制定档案保存价值鉴定的原则、标准以及对经鉴定已失去保存价值的（保管期满）档案进行销毁的程序和办法的法定职责，并在客观上（间接地）提出了各级各类档案馆（室）开展档案保存价值鉴定和保管期满档案鉴定销毁的要求。此外，强调“禁止擅自销毁档案”，并不是不准销毁档案，而是明确提出了保管期满的档案必须“按照国家规定”经过鉴定、批准（确认已失去对国家和社会的保存价值）后才能依法“退出”（销毁）的制度要求。

    《档案法》第十六条规定：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。”“档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人。”这一条款明确提出了集体（非公组织）和个人负有妥善保管虽不属于国家所有但属于国家依法管理范围的档案（对国家和社会有保存价值的档案和国家规定应当保密的档案）的法定职责，以及有关档案流向（处置）的法律规定。显然，实施上述法定职责、法律规定（无论是依法自律，还是依法监管）的必要前提是，对集体（非公组织）和个人所有的档案必须依法进行鉴定，以确定其中“对国家和社会有保存价值”和“国家规定应当保密”的档案的范围。

    《档案法》第十八条规定：“属于国家所有的档案”和“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”，“以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境。”这一条款是有关国家依法管理范围内的档案及其复制件因故携运出境必须经过国家有关部门批准（“禁止私自携运出境”）的法律规定，显然实施这一法律规定的必要前提是必须依法开展档案的出境鉴定，即鉴别有关档案及其复制件是否“属于国家所有的档案”以及“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”。

    《档案法》第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年。涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”这一条款明确提出了我国档案开放的期限及其基本原则，其中包括国家档案开放的主体、确定不同开放期限的原则以及国家档案行政管理部门和国务院有关制订、批准档案开放的具体期限的法定职责。显然，在国家档案的开放工作中无论是实施国家档案馆的法定开放主体职责，还是实施国家档案行政管理部门和国务院有关制订、批准档案开放具体期限的法定职责，都必须以依法开展档案解密划控鉴定和馆藏档案涉密情况调查研究为前提。

    《档案法》第二十二条规定：“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。”

“集体所有的和个人所有的档案，档案的所有者有权公布，但必须遵守国家有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。”这一条款明确提出了有关档案公布权的法律规定，即档案公布权与档案所有权原则上是统一的，但又是有具体规定的，其中，属于国家所有的档案由国家授权的档案馆或者有关机关公布，集体和个人虽有权公布自己所有的档案但必须以“不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益”为前提。显然，要实施这一法律规定，前提是必须依法进行档案公布前的鉴定，即一是鉴别档案的权属关系，二是鉴别档案的内容是否涉及国家安全和利益以及他人的合法权益。

    《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）第三条规定：“各级国家档案馆馆藏的永久保管档案分一、二、三级管理，分级的具体标准和管理办法由国家档案局制定。”这一条款第一次明确提出了各级国家档案馆负有对馆藏永久保管档案实施分级管理的法定职责和国家档案局负有制定档案分级的具体标准、管理办法的法定职责。这一规定不仅符合改革开放形势下我国档案管理法制化、科学化的需要，而且有助于提高国家档案资源开发利用的成效。显然，无论是各级国家档案馆实施馆藏永久保管档案的分级管理，还是国家档案局制定档案分级的具体标准和管理办法，都必须首先依法开展对馆藏永久保管档案的分级鉴定，以及对各级国家档案馆永久保管档案价值状况的调查研究。

    《实施办法》第二十六条规定：“利用、公布档案，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定。”这一条款第一次提出了我国各级各类档案馆、立档单位在以各种形式提供利用、公布档案时“不得违反国家有关知识产权保护的法律规定”的法定职责。实施这一规定首先必须在全面、深入了解国家有关知识产权保护的法律规定的基础上，对将以各种形式提供利用、公布的档案依法进行有关知识产权状况的鉴定，以免损害知识产权所有人的合法权益。

    总之，通过前面对于我国《档案法》及其实施办法中有关档案鉴定的部分规定的初步解读，我们已可明了：一是档案鉴定融入了档案生命运动的全过程，既不是可有可无的，又不是一劳永逸的，应该成为依法治档的必要前提；二是档案鉴定应该进入各级档案行政管理部门、档案馆和立档单位档案室的工作日程，既不能靠档案馆、室的“单打独斗”，又不能凭档案行政管理部门的“闭门造车”，应该成为合力推进依法治档的一个有效抓手；三是档案鉴定已经涉及档案法制建设的各方面内容，既要“有法可依、有法必依”，又要“执法必严、违法必究”，应该成为依法治档的重要内容。

二、档案鉴定制约着依法治档的进程

依法治档是我国依法治国基本国策的组成部分和在档案工作领域的具体体现。正如前面所述，档案鉴定与依法治档存在着内在的联系，因此我们有必要进一步考察一下我国档案鉴定工作的现状及其对依法治档工作造成的影响。

（一）、档案保存价值鉴定实施不力，制约了依法开展国家档案资源建设的进程。

《档案法》第二条提出了国家依法管理的档案范围，客观上也科学地揭示了“国家档案资源”的涵义，即“对国家和社会有保存价值”的档案总和（包括各个时期、各种来源、各种内容、各种门类、各种载体的档案）。因此，坚持以“对国家和社会有保存价值”为价值取向的档案保存价值鉴定，客观上制约着依法开展国家档案资源建设的进程。

目前，档案保存价值鉴定实施不力主要表现在以下方面：一是档案行政管理部门在建立健全与《档案法》配套的“机关文件归档范围”、“档案保管期限表”及“重要档案监管办法”等法规建设方面难以适应发展的要求。二是各级各类立档单位在立卷归档工作中因种种原因疏于鉴定工作，存在“小而全”和“各自为政”的现象，一方面文件重复归档的情况比较严重，一方面室藏档案（内容、门类、载体）结构单一的情况普遍存在。三是各级国家档案馆未能在进馆鉴定中发挥应有的主导作用，加之进馆单位名册缺乏动态管理，造成进馆档案数量连创新高，但馆藏结构单一、鉴定整理质量参差不齐的问题不少，更严重的是少数立档单位在部门利益的驱动下因故截留一些属于国家依法管理范围的档案，各级综合档案馆作为“对国家和社会有保存价值”的档案的最终归属和流向的地位有所削弱。此外，“对国家和社会有保存价值”的档案，其保管期限也有长短之分，而且不是一成不变的，对相当多的属于长期和短期保管的档案，档案馆（室）应依法进行保管期满档案的鉴定存、毁工作，但由于制度不够健全等原因，也往往存在迟迟不予鉴定，或鉴而不销的状况，从而不仅降低了现有档案库房等保管资源的利用效益，而且造成了馆藏档案资源整体价值下降的弊端。由此在相当程度上制约了依法开展国家档案资源建设的进程。

（二）、档案分级鉴定工作滞后，制约了国家档案馆馆藏档案资源结构优化和有序开发的成效。

国家档案馆馆藏永久保管的档案根据分级鉴定的结果实行分一、二、三级管理，这是国家依法治档的新举措，对于增强档案部门的精品意识、推进馆藏档案资源结构优化和有序开发具有重要的促进作用。

目前各级国家档案馆馆藏永久保管的档案分级鉴定（管理）工作的滞后状况主要体现在以下方面，一是国家档案行政管理部门虽开展了一定的分级管理导向性工作，如在各级国家档案馆建设特藏档案室和组织中国档案文献遗产名录申报工作，但至今未出台国家档案馆永久保管档案分级管理的具体（鉴定）标准和实施办法；二是在档案按全宗管理的理论指导和管理状况下各级国家档案馆对于永久保管档案实体分级管理问题普遍持有“与其日后返工，不如暂时观望”的思想，因而至今没有形成妥善的方案。由此馆藏档案价值“鱼龙混杂”的状况仍在蔓延，档案管理的总体成本提高，无法适应重要档案重点保管优先开发的需要。这在相当程度上制约了国家档案资源结构优化和有序开发的成效。

（三）、档案开放鉴定进展缓慢，制约了国家档案馆馆藏档案资源社会共享和公共服务水平。

国家档案馆依法鉴定开放档案，以多种形式推进档案资源的社会共享，这是我国改革开放重大决策在档案工作中的具体反映，也是不断提高国家档案馆公共服务水平的前提和基础。

当前，档案开放鉴定进展缓慢主要表现在以下方面，一是与《档案法》配套的业务规范，如国家档案馆馆藏档案延期开放办法等未及时出台，使依法及时开展档案鉴定开放工作缺乏应有的约束力；二是有关解密划控的现行国家法规过于原则（包括档案提供利用、公布前知识产权状况鉴定等要求），对于开展内容相对复杂多样的档案开放鉴定工作缺乏应有的操作性；三是由于档案开放鉴定工作是一项“集劳动密集与知识密集于一体，兼需多种专业知识、政策理解水平与社会实践经验”的专门业务，对鉴定人员的素质和数量提出了较高的要求，档案馆尚未真正确保这方面的必要投入；四是传统以卷为单位的档案实体保管模式，限制了控制卷内相当一批可公开档案文件的开放利用，同时已经开放的档案往往内容不够完整、利用价值也不高，难以引起社会的必要关注，馆藏档案鉴定开放缺乏必要的外部激励。由此造成国家档案馆总体上鉴定开放档案的比例较低（约占馆藏总数的30%左右），严重制约了馆藏档案信息资源社会共享与公共服务水平。

总之，档案鉴定工作的现状与依法治档的需要存在明显的差距，一是与档案鉴定有关的制度建设未能适应依法治档的需要，如国家档案馆馆藏档案延期开放办法、馆藏永久档案分级管理具体（鉴定）标准和实施办法等未能及时出台，使依法治档缺乏操作性；二是在档案鉴定工作中尚未形成档案行政管理部门、国家档案馆和立档单位档案室之间的良性互动机制，造成了档案鉴定工作的“积重难返”之势；三是有关档案行政管理部门尚未将档案鉴定工作提出依法行政的日程，未将各级各类档案馆和立档单位档案室的档案鉴定工作列入档案执法检查的范围，使档案鉴定工作在客观上缺乏“执法必严”的约束力。因此，上述档案鉴定严重制约依法治档进程的状况应该引起我国档案部门上下左右的进一步重视。

三、依法强化档案鉴定的初步设想

探讨新形势下档案鉴定与依法治档的内在联系，目的在于依法强化档案鉴定工作，以提升档案鉴定工作对于我国依法治档进程的助推力。

(一)、增强档案鉴定的法制观念

增强档案鉴定的法制观念，即在档案鉴定工作领域践行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的理念，是新形势下依法强化档案鉴定工作的首要环节。多年来，我国档案部门在依法治档方面比较重视“借外力”（争取领导的重视与社会的参与），而比较疏于“练内功”（档案系统内部的破“瓶颈”解难题），其重要原因是未能将档案鉴定提到依法治档的应有高度来认识。此外，档案鉴定的法制观念淡薄，还反映在不重视档案鉴定工作机构和专业队伍建设方面，现有的档案鉴定人员不仅数量不足，而且素质不高，难以适应新形势下依法全面开展档案鉴定工作的发展需要。为此，档案部门亟需增强档案鉴定的法制观念。

（二）、健全档案鉴定的业务规范

档案鉴定工作要做到“有法可依”，不仅国家应制定有关的档案法规和行政规章，而且各级档案行政管理部门也应该从实际需要出发，及时制订一些与国家有关档案法规和行政规章配套的业务规范（技术标准），以解决有关档案法规和行政规章的操作性问题。其实，我国《档案法》及其实施办法中的不少条款不仅提出了以档案鉴定为前提和基础的具体工作要求，而且同时明确了由有关档案行政管理部门负责制订具体标准和实施办法的法定职责。现状表明，健全档案鉴定的业务规范已经成为新形势下依法全面开展档案鉴定工作的当务之急。

（三）、完善档案鉴定的工作机制

档案鉴定工作是一项基础性的业务工作，它贯穿了从档案生成（文件归档鉴定）到档案销毁（保管期满档案的存毁鉴定）的整个档案生命运动过程和建档、保管、利用等各个业务环节，并涉及到各级档案行政管理部门、档案馆和立档单位档案室，因此，有必要从机制上来加强档案鉴定工作。上海市档案局正在推行的机关归档“三合一”鉴定制度，就是一种值得提倡的档案鉴定工作机制。其优点是，不仅集档案保存价值鉴定（划分保管期限，确定归档与进馆的具体范围）、划控开放鉴定（确定共享范围）和整理编目工作于一身，避免了国家档案馆的重复劳动，从而加快了资源共享的进程，而且由于它在同级档案行政管理部门组织下，由国家档案馆、档案形成单位和科研部门三方面的专家共同参与，从而确保了档案鉴定工作的有效投入和科学性。此外，由于档案鉴定工作涉及的内容较多，投入的力量较大，因此，各级档案局（馆）不仅应该建立常设性的档案鉴定工作委员会，负责依法进行档案鉴定工作的规划决策调控工作，而且要在基础工作、利用工作、信息技术工作等部门之间建立一种有助于依法强化鉴定工作的互动协作机制，以真正改变档案鉴定工作“积重难返”（头绪多、任务重、难度大、要求高、时间紧）的被动局面。

（四）、开展档案鉴定的执法检查

开展档案鉴定的执法检查是新形势下依法治档工作的重要内容。档案行政管理部门拟在有关档案馆、进馆单位档案室自查的基础上，分期分批地进行档案鉴定工作专项执法检查，检查的主要内容拟包括档案鉴定工作组织和制度建设的完善性、实施档案鉴定的及时性、档案鉴定工作的有效性等。其中，“完善性”是指档案馆（室）落实档案鉴定工作分管领导、工作班子、责任人和有关制度的情况。“及时性”是指档案馆（室）依法开展有关档案鉴定工作的情况。“有效性”是指用定性分析与定量分析结合的方法客观评估档案馆（室）通过档案鉴定工作促进依法治档工作的实际成效。可以按照完善性（25分）、及时性（25分）、有效性（50分）的情况组织考评，对总分低于60分的档案馆（室）应进行书面通报，并限期整改。