《江苏省湖泊保护条例》政策解读

江苏省人大常委会于2004年8月20日江苏省第十届人大常委会第十一次会议上审议通过了《江苏省湖泊保护条例》，并于2005年3月1日起正式施行。

一、制定实施《条例》的背景

我省地处江、淮、沂沭泗三大水系的下游，境内地势低平湖泊众多。据统计，面积0.5平方公里以上的湖泊共有137个，其中面积1平方公里以上的湖泊共有119个。

湖泊作为我省得天独厚的资源，在保障和促进我省社会经济的协调发展方面，发挥着极为重要的作用：一是防洪保安。通过湖泊的调蓄功能削减洪峰，延缓洪水的陡升，避免下游泄洪河道漫堤的危险，减少灾害损失；二是提供水资源。我省多年平均利用地表水资源总量，其中相当一部分是由湖泊调蓄提供的；三是维持生态的多样性。湖泊所形成的水域和湿地，是野生水生动植物生长繁育的天然场所，是水禽和候鸟的栖息地，对调节气候和维持生态平衡也发挥着极为重要的作用。四是促进沿湖地区经济发展。开发利用湖泊资源从事水产种植养殖，是沿湖农民和渔民致富的重要途径；将湖泊水域开辟为旅游度假胜地，向群众提供了广阔的休闲场所。河湖通达的水域，为水运事业的发展创造了良好的条件。因此，湖泊是具有多种功能、多种效益的重要水利工程。

长期以来，人们在向湖泊索取的同时，忽视了对湖泊资源的有效保护，导致湖泊资源不断减少，功能效益不断下降。一是非法围垦严重。上世纪50-70年代受“大办农业”和“以粮为纲”的影响，出现了大面积的围湖养殖，到80-90年代受土地开发等经济利益驱动，又形成新一轮的围垦开发。由于缺乏科学规划，一些地方盲目开发湖泊资源，导致行洪不畅，加大防洪压力。二是淤积问题突出。由于上游水土流失和周边污染物的大量排放，造成湖底普遍淤积，使湖泊有效调蓄水资源的库容不断减少。三是水质恶化趋势令人担忧。随着工业化和城市化进程加快，工业、生活污废水增加很快；农业面源污染也越来越严重，而治污相对滞后，大量污废水经简单处理后汇入湖泊，加之湖区过渡养殖，一些湖泊污染负荷远远超过了水体的自净能力，湖泊水质恶化、底泥污染、水体富营养化，导致湖泊水生生物数量下降、物种退化，地区生态平衡破坏。四是人居“亲水”过渡。由于湖泊周边非常适合现代都市人居住和休闲，城市建设和房地产开发肆意蚕食湖泊。五是湖泊管理与保护尚未形成合力。因此，迫切需要针对社会经济发展中出现的新情况和新问题，制定一部具有针对性和可操作性的地方性法规，指导和规范我省湖泊资源的管理和保护工作。

二、《条例》所具有的特点

《江苏省湖泊保护条例》在遵循国家有关法律法规的基础上，结合我省实际情况，对加强湖泊保护作出了具体的规定。其主要特点是：（一）融进了新时期水利发展的新理念和湖泊保护的新经验。《条例》提出保护湖泊所应当遵循的“统筹兼顾、科学利用、保护优先、协调发展”的原则，以及确立的湖泊保护指导思想，充分体现了新时期治水思路。同时，我省在多年实践中总结的规划先行原则、水量分配调度原则、开发利用服从防洪总体安排原则、涉水建设项目管理制度、退田退圩退渔还湖措施、湖泊水生态系统和湿地保护等先进经验，也都在《条例》中作了明确规定。（二）理顺了湖泊管理体制。《条例》从理顺管理关系入手，明确了地方各级水行政主管部门是本行政区域内湖泊的主管机关，负责湖泊的管理和保护工作，并对具体管理职责进行了明确界定。这从立法上保证了湖泊管理工作从分散管理向统一管理转变，从被动管理向主动管理转变，从粗放管理向规范管理转变。（三）突出了湖泊保护规划的地位和作用。《条例》强调湖泊采砂取土必须服从规划中确立的禁采区要求；调水要服从规划中确立的生态用水的要求；建设项目要服从规划中确立的防洪和水工程设施安全的要求；水产养殖要服从规划确立的防洪要求和水质保护要求；旅游资源开发要符合规划确立的景观要求等，把湖泊保护规划作为湖泊保护、开发、利用和管理的重要依据。（四）明确了湖泊开发利用的前提条件。《条例》明确规定，湖泊的开发利用必须服从防洪安全大局和水资源配置的综合安排。在具体工作中，始终把防洪保安和合理配置水资源作为湖泊保护的基本前提，符合江苏的省情，也符合加强湖泊管理的实际需要。

三、《条例》的主要内容

（一）明确了湖泊保护的范畴和保护范围。

1、湖泊保护范畴。《条例》第二条明确列入江苏省湖泊保护名录的湖泊。即面积在0.5平方公里以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水水源的湖泊。符合上述三个条件之一的湖泊列入我省湖泊保护的名录，作为重点保护。

2、湖泊的保护范围。《条例》第八条规定，湖泊的保护范围为湖泊设计洪水位以下的区域，包括湖泊水体、湖盆、湖滩、湖心岛屿、湖水出入口，湖堤及其护堤地，湖水出入的涵闸、泵站等工程设施。

（二）明确了湖泊保护管理的新体制。

《条例》第五条规定，“县级以上地方各级人民政府水行政主管部门是本行政区域内湖泊的主管机关，负责湖泊的管理和保护工作”；“县级以上地方各级人民政府环保、渔业、交通、建设、规划、国土资源、林业等有关部门，应当按照职责分工，做好湖泊的有关管理和保护工作”。

（三）提出了制定湖泊保护规划的具体要求。

湖泊保护规划是湖泊开发、利用、保护和管理的重要基础。《条例》对湖泊保护规划，提出了具体的要求。

（四）规定了湖泊保护的具体措施。

除现有法律法规已有的规定外，《条例》在以下几个方面对湖泊保护侧重作了具体规定：

1、保护湖泊生态环境

一是规定保障生态用水的最基本的需要（第十条）；二是规定在湖泊保护范围内依法获得批准进行工程项目建设或者设置其他设施的，不得破坏湖泊生态环境（第十一条）；三是规定地方各级人民政府应当采取措施保护和改善湖泊生态系统，加强湖泊湿地保护，有计划地种植有利于净化水体的植物，有计划地放养有利于净化水体的底栖动物和鱼类（第十八条）。

2、保护湖泊水域面积和库容

一是在湖泊保护范围内依法获得批准进行工程项目建设或者设置其他设施的，不得缩小湖泊面积、影响湖泊的行蓄水能力（第十一条）；二是城镇建设和发展不得占用湖泊（第十六条）；三是禁止在湖泊保护范围内圈圩养殖（第十七条）；四是禁止在湖泊保护范围内围湖造地，不得将湖滩、湖荡作为耕地总量占补平衡用地（第十七条）；五是地方各级人民政府应当采取措施，定期组织湖泊清淤（第十九条）；六是人为造成湖泊淤积的，由致淤单位或者个人负责清淤（第十九条）；七是对违反上述规定的追究法律责任（第二十二条）。

3、保护湖泊水质

一是在湖泊保护范围内，依法获得批准进行工程项目建设或者设置其他设施的，不得影响水功能区划确定的水质保护目标（第十一条）；二是湖泊保护范围内禁止排放未经处理的或者处理未达标的工业废水，倾倒、填埋废弃物，禁止在湖泊滩地和岸坡堆放、贮存固体废弃物和其他污染物（第十二条）；三是对城市市区内的湖泊要求建设环湖截污管网，并纳入城市污水处理系统。湖泊保护范围内的城市生活污水必须进入城市截污管网进行处理（第十二条）。

（五）规范了湖泊开发利用的行为。

当前湖泊中存在的问题，有自然的原因，但主要原因是由于无序开发、盲目开发、过度索取造成的。开发利用湖泊资源对湖泊造成影响的，主要有采砂取土、水产养殖、城镇建设、设置餐饮旅游度假设施等。对此，《条例》着重对这些行为作了规范。

（六）提出了退田还湖的措施。

一是防止围湖造地。禁止在湖泊保护范围内围湖造地，不得将湖滩、湖荡作为耕地总量占补平衡用地。禁止在湖泊保护范围内圈圩养殖（第十七条）。二是对已经围垦或者圈圩养殖的处理，要求批准湖泊保护规划的人民政府应当按照防洪规划的要求和恢复湖泊生态条件的需要，制定实施退田（渔）还湖、退圩还湖方案的计划；要求政府确定补偿标准，实施还湖计划所需的安置补偿资金应当列入本级政府预算；要求政府明确有关部门和沿湖乡镇人民政府的责任和分工（第十七条）。

（七）明确了法律责任。

1、管理机关及其工作人员的法律责任。一是行政机关及其工作人员违反湖泊保护规划，批准开发、利用项目的；二是对围湖造地、圈圩养殖等违法行为不予查处的；三是违反规定的条件和程序实施行政许可，不履行监督职责的；四是其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由行政监察机关或者上级主管机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2、对围湖造地或者圈圩的处罚。一是违反本条例规定，围湖造地或者在湖泊保护范围内圈圩的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为、恢复原状，可以处以一千元以上一万元以下罚款；二是情节严重的，暂扣从事违法活动的机具，处以一万元以上五万元以下的罚款；三是拒不恢复原状的，由县级以上水行政主管部门指定有关单位代为恢复原状，所需费用由责任人承担。

3、在湖泊禁采区内采石、取土的。一是由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为，可以处以五百元以上五千元以下的罚款；二是影响水工程运行或者危害水工程安全的，暂扣从事违法活动的机具，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款。

4、在湖泊禁采区内采砂的，一是由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为，暂扣从事违法活动的机具，可以处以一千元以上一万元以下的罚款，二是从事经营性采砂的，责令其停止违法行为，暂扣从事违法活动的机具，可以没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下的罚款。