甘肃兴电灌区“用水户参与式灌溉管理”改革

工程始建于1976年，1984年总通水。设八级泵站提水，总扬程439.75m，净扬程407.3m，安装水泵机组设备82台（套），装机容量60810kw。工程设计灌溉面积30.18万hm2，提水流量9.6m3/s，年最大提水量12000万m3，有干支渠45条、273.42km，斗渠487条、703km。

1、改革的思路和模式

工程自1984年建成通水以来，由于受计划经济体制的束缚，首先在管理上没有得到彻底转变，认为水利工程是国家投资修建的，是为整个社会和灌区群众服务的，强调的只是服务，而缺乏经营意识和水是商品的认识，喝“大锅水”思想严重；其次是缺乏必要的补偿机制，水费收入不能及时到位，维修改造资金短缺，工程老化严重，水利用率不高；三是灌区群众管理组织有名无实，支渠及以下田间工程管护责任得不到落实，侵占毁坏时有发生，跑、冒、渗、漏损失严重，用水效率较低，严重影响了工程充分发挥；四是灌区水费搭车现象严重，不但加重了农民负担，而且影响了水管单位和地方政府的关系。

针对上述问题，兴电工程紧紧围绕大型灌区“两改一提高”的指导思想，借鉴其他灌区改革的成功经验，确定了“工程+协会+用水户”的群众参与式灌溉管理体制改革思路。

改革的目的定位在三点，一是彻底打破把灌区用水管理依附于基层管理政权的传统模式，实行用水管理与基层行政管理彻底脱钩，建立用水户自主管理的管理体系，杜绝搭车收费等各种弊端的发生；二是建立真正的水商品买卖关系，群众交明白钱，灌明白水，水管单位计量收费，保证水费全额回收，以减少中间环节，杜绝截留挪用水费；三是把支渠及以下田间工程交给群众自己管理维修，减轻水管单位经费负担，同时群众在加强维修管护中减少水量损失提高利用率，减少水费支出。

2、改革的具体做法

（1）宣传动员，调查摸底，进行规划

一是广泛利用广播、电视、报纸、散发传单和张贴标语等多种形式，向灌区广大群众进行深入的宣传。同时，组织工作人员深入灌区，宣传改革的方针、政策、目的和意义，解释“参与式灌溉管理”的好处和作用。通过深入细致的宣传，提高灌区群众参与用水管理的积极性，形成改革的共识。二是组织人员对灌区基本情况进行全面普查，摸清工程底子，绘制了以65条支渠和327条斗渠为单元的管理体系示意图，对支、斗渠工程状况、所辖土地面积、用水户数、人口、农户经济状况等全面统计造册，弄清了管理工作中存在的问题和矛盾，摸清了工程“家底”。为改革工作提供了一套系统完整、内容详实的基本资料和科学依据。

（2）推选用水户代表，制定协会章程制度

组织召开群众座谈会，征求群众意见，推荐用水户代表，召开斗渠用水户代表会议选举各斗渠用水组组长。同时，与用水户代表和用水组长共同酝酿讨论并起草了《用水者协会章程》、《用水者协会管理制度》、《会员守则和权利》、《用水者协会会长职责》、《用水组组长职责》等章程制度草案，为保证协会和用水组科学规范运行，真正发挥其职能作用打下了基础。

（3）召开用水户代表大会，选举协会会长、执委，表决通过协会章程制度

组织召开用水户代表大会，从选举的用水组长中选举产生协会执委会，从协会执委中无记名投票选举产生协会会长。讨论修改并表决通过协会章程及各项管理制度，由此组建了协会管理机构，建立了工作机制。同时，新组建的协会全部投入实际运行。

（4）确定协会办公地点、完善办事程序，规范协会运作

首先是同各协会会长、执委会成员召开座谈会，确定协会办公场所。经民主协商，部分会长在家中挪出空房，做为专门办公点，部分办公地点设在村委会；其次是对协会办公场所进行了统一布置，协会的章程制度、情况简介、管辖区域平面示意图上墙，办公资料如会议记录、水费收据、用水户配水记录、用水户配水通知单、购水水票等资料全部收集协会管理，供群众查询，并给部分协会配备了办公家具；三是在确定协会办公地点的同时，指导协会照章办事，每次协会召开会议必须有会议记录，每次灌水结束后必须对用水户的供水收费情况进行公示，进一步规范协会的运作；四是落实好“四监督”、“一会”、“一公开”制度（即将协会运作纳入执委会、用水户、地方行政组织和水管单位的共同监督范围、公开协会日常工作、督促协会定期召开执委会议）；五是对个别工作不到位、积极性不高、群众意见大的用水组组长进行改选，强化协会和用水组的组织领导，对章程制度在运行过程中暴露出的弊端及时进行修改完善，保证协会和用水组规范运行。

（5）建立监督机构

针对协会不受地方行政组织和水管单位的干预，在实际运行管理中缺乏一个有效监督机制和社会监督的责任主体这一问题，成立了由水管单位、乡镇驻村领导、村委会负责人和用水户代表组成的一个有广泛代表性的监督组织——农民用水者协会监事会，每个监事会组成人员7——9人。在65个协会成立了64个监事会，会长由各乡镇主管农业的领导担任，组成人员中乡镇领35人，驻村干部13人，村级负责人41人，水管人员23人，群众代表175人。监事会的成立，既发挥了地方行政组织的服务、协调能力，又充分发挥了水管单位的专业管理职能，同时又充分调动了广大用水户自主参与用水管理的积极性。其职责是广泛听取和反映用水户的意见、建议，对协会日常工作进行规范指导和监督，及时督促协会、用水组向用水户公布水费帐目和对对斗渠工程进行维修管护，调节水事纠纷和处理群众投诉，督促协会按章程制度办事。

（6）实施田间工程用水户自主管理

针对农村税费改革后劳动义务工、积累工实行须经村民会议一事一议制度，田间工程的清淤、维修、筹措资金、投工投劳出现困难这些问题。将支渠维修管护任务划分到用水组，斗农渠的管理和维修按用水户受益面积大小划分到户。将斗农渠的管理和维护责任明确到用水户，设立明确标志，明确管理责任和措施办法。完成了83条斗渠的丈量和划户管理，涉及斗渠长度9.8km、农户3835户、灌溉面积0.36万hm2。

3、改革后用水者协会的运作方式

（1）用水管理

每年春灌前由各用水组组长负责统计作物种植面积、种植结构，制定出本组各轮次及年度用水计划，经群众代表会议讨论通过后，向协会申报；协会综合各用水组的用水计划，制定出本协会年度及各灌季用水计划，经协会代表会议讨论通过后报水管单位；供水过程中，由用水组长按政策规定水价向农户收取水费后到水管单位购水，水管单位根据各用水组所购水量和协会申请流量，配水到用水组，由用水组长配水到农户。供水结束后用水户与组长在用水户配水记录本上算账签字。用水过程中发生的水事纠纷由协会配合监事会协调处理。在每一个灌水轮次结束后三日内，由用水组长公示各用水户用水量、水费长欠，使用水户做到心中有数。

（2）工程管理

每年春季，协会、用水组织召开协会代表大会和群众会议，讨论和制定本年度支斗渠维修计划。在支渠管理维修上，大的工程改造维修由水管单位负责，日常维护和岁修，由水管单位派技术人员和资助材料（如水泥、预制构件等），由协会组织维修。在斗渠管理上，由用水组根据各用水户灌溉面积的大小划分到户，由用水户负责管理和维护。每个灌季开灌前，由协会、监事会共同组织检查和验收，验收不合格的不予放水。

4、改革后用水户参与管理的具体方式

一是给用水户以知情权。流量、水量、水价、水费要及时进行公示，要为用水户提供了解渠道，水管单位可通过水管所支斗口流量公示牌、支斗口流量水尺公示单，让用水户明白自已灌水的流量、时间及水量；用水组在每一个灌水轮次结束后要及时在公示栏公示各户本轮次的购水量、灌水量、水价及水费余欠；各用水户每次灌水结束后与斗渠用水组长结算水账，在“用水户配水记录本”上签字，结算水费。通过这三个环节，让用水户了解协会及水管单位的供水过程，做到明白用水、公平缴费。

二是给用水户以发言权。各斗渠用水组要经常召开群众会、用水户代表会议，各支渠用水者协会要定期召开代表大会。让用水户自已选举的代表在会议上提出自已对用水、收费、田间工程管理的意见和建议，反映存在的问题，闭会期间可以直接向监事会、水管单位反应意见，要求处理有关水事纠份。

三是给用水户以监督权。协会监事会要通过与协会召开座谈会，检查协会、用水组的水账、公示情况、田间工程管理维修情况及各项费用支出情况，监督协会、用水组按章程规范运作。对存在的矛盾，根据会员权利直接向监事会、水管单位反映，要求进行调查处理。

四是给用水户以决策权。制定协会年度及轮次用水计划、作物种植结构调整方案、田间工程维修改造计划、投资投劳方式、费用收缴结算都要通过协会会员代表会议讨论和表决通过，用水户通过自己选举的代表充分行使自己的决策权。而定期选举更换本组的用水户代表、代表会议选举斗渠用水组长、协会执委会委员及会长，用水户完全按照自己的意愿把能为用水户服务的人选举到岗位上充分体现民主权力。

5、改革取得的成效

改革从根本上理顺了灌溉管理体制，有效减轻了农民负担，水资源得到了有效合理的利用，保证了良好的用水秩序，调动了灌区广大农民用水户投资工程建设维护，发展节水高效农业的积极性，使以灌溉农业为主的灌区经济出现良好的发展势头。

（1）减轻了农民负担

解决了水费收缴中由村社代收代扣农业税、“三提五统”等搭车收费问题，协会水管人员的报酬由工程管理处按0.005元/m3支付，明确用水户除政策规定的水价、即按0.24元/m3向农民收取水费，再不缴纳其它费用。如2003年，斗口供水6680万m3，水费收入1620万元，返还协会、用水组33.4万元做为协会、用水组管理人员工资和护渠费用。取消了中间环节，加价收费、截留挪用的问题得以彻底解决。农民不再承担支渠以下渠系水管人员报酬，通过节水，减少浪费，亩均年节水28 m3，每亩年可节约水费开支25元，人均减负可达35.7元，全灌区每年减负可达500万元。

（2）促进节约用水，扩大了灌溉面积

协会成立后，管理制度规范有序，协会能够协调解决用水户之间的矛盾，在灌水高峰期有计划、按次序轮灌，作物适时灌溉，缩短了灌水周期，狠水深灌、大水漫灌等浪费水现象减少，平整土地、大块改小块、地膜覆盖等节水措施的实施，降低了灌水定额，减少了水量损失，提高了水利用率。据统计，自实施参与式改革以来，全灌区平均灌水定额由每亩110 m3降到现在的103 m3以下，平均亩次节水达6——8m3 ，年可节水400万m3，为扩大灌溉面积创造了条件。改革四年来，灌区群众通过沿渠扩灌、恢复改善灌溉面积等措施，发展有效灌溉面积7.76万亩，使全灌区有效灌溉面积由改革前的17.85万亩增加到2005年的29万亩。

（3）促进了作物种植结构调整，提高了种植农业效益

以前，用水机制不活，轮次无保证，作物种植结构调整不到位，农业效益增长缓慢，粮食作物种植面积大，高投资、低收入。用水者协会成立后，围绕“水”字做文章，引导农民发展高效经济节水农业，实行区域化种植，形成规模农业。早熟洋芋成为主导产业，种植面积每年都稳定在总种植面积的30%以上，每年都保持在6万亩以上。仅此一项农民人均每年增收可达300多元，全灌区每年可增收3500多万元。五合三支协会向银行贷款125万元，建成了高效日光温室300座，蓄水窖600眼，棚内蓄水池300个，配有滴灌设备300套，每座温棚年收入可达7000元，有效提高了种植效益，促进了可持续发展。因为灌溉轮次缩短，供水及时，灌区群众大力发展日光温棚蔬菜、枸杞、四季豆、中药材、玉米制种等高效经济作物，有力的促进了灌区经济增长，增加了农民收入。

（4）密切了工程同用水户之间的关系

协会成立后，工程与协会成了买卖水商品关系，工程送水到斗口，指导用水和监督水价，协会负责放水、管水、护渠、收费和缴费，“水量、水价、水费”实行三公开，增加了用水透明度，用水户交明白钱、灌公平水，水管单位计量收费，减少了中间环节，杜绝截留挪用，保证了水费足额回收，水费回收率每年都保持在100%。发生水事纠纷、违反水价政策的人和事，监事会和水管单位配合协会共同处理，消除了以前群众对工程的片面看法，增加了相互之间的理解和信任。

（5）田间工程的管理责任落到实处，提高了水的利用率

协会成立后，支渠以下田间工程移交用水户管理，农民逐步认识到自己是工程的主人，增强了工程管护责任心和自觉性，原来认为工程管护维修是水管单位的事，对破坏水利工程行为视而不见，现在是人人维护，个个关心，斗、农、毛渠畅通，为下游输水提供了保证，减少了跑、冒、漏损失，提高了水的利用率，渠系水利用率由原来的65%提高到现在的68%。仅此一项全灌区年可节约用水200万m3。

6、存在的问题

协会实行自主，客观上存在困难，一是斗渠、农渠经过近20年的运行，投资主体不明确，管护责任不清，老化失修问题普遍存在，虽然进行划户管理，但部分用水户经济负担承受不了，目前划到户的都是完好率较高的，单靠水管单位的资助也是杯水车薪，存在着部分用水户无力接收和拒收的现象；二是协会运作经费问题，协会执委会人员的报酬，不应由水管单位承担，应由用水户承担，但目前仍末得到解决，给水管单位造成了一定的负担；三是包括地方政府在内的各个方面对灌区改革工作的思想认识还需要进一步提高；四是政策问题需要进一步研究解决，由于灌区用水体制改革牵扯到各个方面的利益，付诸实施离不开政府的支持，只有在各级政府的积极支持下，灌区改革工作才能顺利实施。这些问题都值得引起重视，认真研究和探讨。