城市公用企业产权制度改革与监管（李明亮）

发布时间：2022-02-23 16:21:06 浏览数：次

随着产权制度改革的深入，城市公用企业的产权制度改革已被各级政府列入议事日程，有的地方已着手尝试。

城市公用企业是指城市供水、供气、供暖等企业。它有两个鲜明特点：一是具有垄断性。二是与城市的发展和人民群众生活有密切联系，产品由政府定价。城市公用企业改革重在转变其经营机制，挖掘潜力，使其走上良性发展的轨道，为城市居民提供服务优质、价格合理的产品。针对该领域改革与监管应注意和解决的问题，笔者提出如下建议。

要有利于逐步打破垄断

城市公用企业自然垄断性表现在：供水、供气、供暖企业通过管网与千家万户相连，管网一经接通，供应与消费关系就固定下来了。这种自然垄断性还表现在，城市公用企业负责城市的基础设施，这些设施投资大、建设工期长，一个城市不可能建立多套同一种产品供应管网系统，让消费者选择。自然垄断性阻碍着市场经济对城市公用企业的优胜劣汰，致使企业产生依赖政府思想较强、向内挖潜意识较弱等问题。

对于垄断类企业，政府的主要职责应是：一要努力打破垄断。二要对目前尚无条件打破垄断的企业，花费更大的精力去监管，并制定合理的产品价格。因此，打破垄断应是城市公用企业产权制度改革首先考虑的因素和坚持的方向。例如对城市供水、供气、供暖企业产权制度改革时，实行厂网分离，是一个逐步打破垄断的好方式。厂网分离就是将生产与供应分开。将城市的供水、供气、供暖管网整合到一起，按现代企业制度要求，组建具国有性质的管网有限公司。将自来水厂等进行股权多元化改造或全部股权转让，使一个城市有几个不属于同一产权人的自来水厂、煤气厂、热电厂，形成竞争局面。好处是：相对打破生产环节的垄断，有利于发现生产环节的合理成本；降低资金进入城市公用事业的门槛，有利于产权流转和吸引投资；生产和供应分开，各个企业经营活动变得单一了，有利于政府分类监管。管网部分仍保留国有性质有下列理由和好处：一是管网连接千家万户，关系到城市的发展，主要体现着社会效益；二是减轻了政府对城市公用事业资金投入的压力。厂网分离后政府资金主要用于管网建设，当城市发展需要增加公用产品供应量时，政府可以采取招投标方式，吸引社会资本投资建设只进行生产的城市公用企业，这样就为城市公用事业的发展打开了空间；三是将供水、供气、供暖管网整合到一起，有利于政府对城市管网进行统一的规划建设，有利于充分利用现有城市公用企业销售环节资源，降低费用。

要精干主业

精干主业是指城市公用企业除生产经营供水、供气、供暖、公交等主业外，不得再搞其他辅业。现在有很多城市公用企业在主业之外，还搞辅业，比如开办酒店、服装厂等等。笔者认为，城市公用企业产品定价应以合理成本为基础。考核企业成本是否合理，首先要看纳入成本范围是否合理。城市公用企业搞的辅业，属竞争类企业的产品，产品价格随行就市，应自负盈亏。现实中在垄断这棵大树下，城市公用企业搞的辅业往往是盈的少亏的多，亏损也与主业混在一起，计入企业盈亏总额中。城市公用企业搞辅业带来的主要问题：一是使企业生产经营活动变得更加复杂，容易产生漏洞，不利于政府监管；二是辅业成本和主业成本混在一起，使企业合理成本变得模糊不清，不利于政府制定合理的产品价格；三是挤占了主业资金，影响了主业的发展，甚至连主业的简单再生产也依赖政府再投入。

精干主业，就是尽快将城市公用企业现有的酒店、房地产公司等辅业剥离开，可采取辅业改制、股权拍卖、企业清算等方法。精干主业广义上还包括使城市公用企业资产占用量、职工人数与主业产量相匹配，卸掉历史包袱等。要将那些闲置或使用效率低的资产转让变现。企业要实行定岗定员，提高劳动生产率。企业离退休人员应移交社会机构管理。总之，通过精干主业就是要使城市公用企业生产经营活动变得单一、透明。

建立科学的价格形成机制

获得平均利润是投资者的基本要求，获得超额利润是投资者的渴望。现在大部分城市公用企业产品价格倒挂，企业亏损，从理论上讲是不具备产权转让和吸引投资能力的。因此在进行产权制度改革时，投资者一般首先要求政府调整产品价格。建立起价格形成机制，有利于监控企业成本，有利于引导企业调适经营行为，协调好企业、政府和城市居民之间的经济利益关系。这里需要强调的是，要防止先让投资者获得经营垄断权，然后再与政府谈价格，使政府陷入被动的现象发生。

建立城市公用企业产品价格形成机制，是一个相当复杂的事情，要考虑的主要因素有：第一，要确定合理利润率。第二，要考虑城市公用企业可变成本中主要原材料、燃料等价格变动因素。第三，要确定产品价格调整周期。第四，要考虑城市居民生活水平和政府目标。

要建立价格形成机制，还必须使城市公用企业财务制度和会计核算与其相适应。

建立有效的监管体制

建立有效的监管体制，应包括两方面内容：一是监管的主体，二是制度和措施。监管的主体应建立三个层次：政府、中介机构、社会公众。政府的职责是制定有针对性的监管制度，保证监管按规定程序进行。中介机构的职责是按照有关政策规定，对企业日常生产经营活动进行查账验证，追踪统计分析客观经济因素变化对企业的影响程度，客观审计反映企业的经营成果。政府可以聘用一批热心关注城市公用企业发展的各界人士做义务监管员。他们的职责是检查中介机构查账验证情况，检查企业对各项政策规定落实情况。

政府要针对城市公用企业特点和企业的性质制定有效的监管制度。第一，对国有及国有控股企业，要突出对企业经营班子的业绩考核。第二，要适当收缩城市公用企业财务管理权限。如对企业提取的折旧基金，向社会征集的各种发展基金，要实行专户存储，政府要实施监管。第三，要加强销售环节力量。要建立计费和稽查两个体系，互相监督制约，研究推广更科学更方便的购卡消费方式。第四，城市公用企业应普遍实行招投标制和竞价制，减少中间环节。

总之，城市公用企业产权制度改革是一个复杂的系统工程，具体操作顺序应该是先精干主业，建立有效的监管体系，加强监管，建立价格形成机制，坚持逐步打破垄断的正确方向，积极稳妥地吸引社会资本参与改革。

（作者单位：大连市国有资产监督管理委员会）

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