《学习时报》：西部欠发达地区经济社会发展问题调查

为深入认识西部欠发达地区的基本国情，我们于2006年7月11日至7月23日赴四川、青海两省进行“西部欠发达地区经济社会发展问题”的专题调研。

一、西部欠发达地区

经济社会发展现状分析

中国经济社会发展正处于结构调整的重要时期。西部开发为西部欠发达地区实现跨越式发展带来了巨大的机遇和挑战：一方面存在资源、市场和政策的潜在的巨大优势；另一方面长期滞后，表现为产业结构不合理、经济增长方式陈旧、市场体系不健全、投资环境有待改善。

(一) 经济社会发展潜力巨大

根据我们的调研，西部经济社会发展的潜力巨大，存在跨越式发展和实现“后发优势”的可能。这种潜力最集中地表现在两个方面：

一是资源丰富、市场广阔。欠发达、欠开发是西部地区的基本国情。西部欠发达地区幅员辽阔，蕴藏着丰富的资源，拥有巨大的待开发的市场：（1）土地资源。西部的土地面积占全国总面积70%以上，而人口则不到全国总人口的1/3。西北五省区现有耕地达2亿多亩，每个农业人口平均占有土地5亩以上，比中国全国人均占有的土地高3.5倍，而且还有大量宜农荒地可以开发。西部草原辽阔，拥有著名的五大草原。（2）动植物资源。四川是中国四大林区之一，全省森林面积达1000万亩以上，西藏森林面积9480万亩。西部地区动物种类丰富，西北五省和中国北方沙区鸟类有557种，占全国47％，兽类205种。（3）能源。中国能源多半贮藏在西部。西北五省区的煤炭、天然气和石油储量居全国之首。新疆的石油储量在200亿吨以上，天然气储量4190亿立方米。青海省矿产资源占全国第一位的有钾盐、池盐、锂、镁盐、自然硫、石棉、化工石炭岩、硅石等，贵州的磷矿储量20亿吨，西部的清洁能源——水电也非常丰富。（4）独特的自然和人文景观资源。西部自然保护区多，拥有火焰山、河西走廊、丝绸之路、世界屋脊、敦煌石窟、黄帝陵和成吉思汗陵等名胜古迹，民族产品如新疆的和田玉、河西走廊的滩羔裘、藏区的牦牛绒、侗区的速生杉树、滇西的生漆、内蒙古的羊绒都早已进入国际市场。资源和市场优势为西部大开发准备了巨大的潜力。

二是中央高度重视。西部大开发以来，国家先后颁布《关于实施西部大开发若干政策措施》、《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、《西部地区人才开发十年规划》、《关于西部大开发若干政策措施实施意见》、《“十五”西部开发总体规划》。根据西部开发办的统计，国家“十五”期间累计投入10000亿元，其中有60项重点工程。这10000亿包括基本建设投资达4600个亿，另外有5000亿是中央财政的一般转移支付和专项补助。

西部发展的内因（资源丰富）和外因（国家的支持）相结合，使西部大开发以来，西部欠发达地区经济快速增长、实力显著增强，各族人民安居乐业。西部大开发自2000年实施以来已“初见成效”，西部地区GDP六年翻一番，生态环境也有所改善。2005年我国西部地区GDP达到3.33万亿，比2000年翻了一番，年均增长10.6%。其中“十五”期间西部GDP年均增长11％，城镇居民可支配收入和农村居民纯收入年均增长分别达到10％和6.8％。

“十一五”规划纲要强调“坚持实施推进西部大开发”，明确指出：西部地区要加快改革开放步伐，通过国家支持、自身努力和区域合作，增强自我发展能力。因此，可以预计，“十一五”期间，中央对西部开发的投入将会更大，西部欠发达地区将会利用资源和政策的优势获得更快更好的发展。

(二)经济社会发展长期滞后

西部欠发达地区幅员辽阔、资源丰富，具有“后发优势”．但西部欠发达地区经济社会发展长期滞后，表现在：

第一，产业结构比较效益差。调研中发现，四川、青海等“三农”问题较为突出，城乡居民收入差距大，而且还在进一步扩大。农业持续发展能力不强，农民增收长效机制尚未形成，城乡壁垒明显存在，影响农村稳定因素不少。从西部欠发达地区整体看来，产业结构比较效益差主要表现在：一是第一产业比重过高，第二产业发展滞后，第三产业发展不充分，呈现高投入、低产出、高消耗、低效益的“二高二低”状态；二是农业结构单一，土地利用不合理，多种经营水平低，粮食生产效率低且生态代价大，加工企业品种单一，农业效益与产值偏低；三是西部工业以采掘和原料工业为主，轻重工业发展相互脱节，资源优势明显但开发力度不够，开采效率低，开采成本高；四是第三产业发展明显滞后，服务业总量不足，结构不合理，发展水平低，旅游资源粗放经营。

第二，基础设施建设滞后。与东部地区相比，西部地区基础设施还不完善，建设和管理存在许多方面的问题和制约。主要表现为：一是骨干型基础设施还不完善，制约了西部地区的资源开发进程，如青海的柴达木盆地只有一条铁路和两条干线公路穿过，盆地内各个资源开发点只有便道相连，铁路上下行运量严重不平衡、运力紧张；二是农村牧区的基础设施条件落后，水、电、路、通信等基础条件差，许多偏远的农村牧区至今还未通电、通路、人畜饮水困难，公共服务水平低；三是投资和运行体制落后，基础设施建设的市场化程度低，市场化改革滞后，项目运营体制企业化程度不高，配套政策不完善。

第三，城市化进程缓慢，新农村建设遇到瓶颈问题。工业化和城市化是发展中国家向发达国家进化和发展的必由之路。目前西部欠发达省份城市化水平较低，城市功能单一，城市体系不完整，尤其是小城镇建设明显滞后。城镇的经济、人口集聚功能不强，尤其是城市工业对农业的反哺能力，城市对农村的辐射带动能力较弱，造成城乡二元结构突出。

第四，区域内经济社会发展不平衡。西部属于欠发达地区，与东部、中部地区存在差距，但在西部各欠发达地区之间，甚至是各省内部也存在经济社会发展的不均衡。以四川为例，成都平原、川南和攀枝花市等省内较发达地区，面积占全省10%，人口占1/3，而生产总值和地方财政收入却占全省的60%。青海的经济发达地区主要集中在西宁、海西，西宁、海西的人均GDP、财政收入等指标远高于其他地区。西部还存在社会发育程度低，社会资源分布不合理等问题，表现为社会事业投入比例低，历史欠账多，卫生事业基础设施欠账多，技术装备水平落后，卫生资源多集中在城市。

(三)资源环境保护与经济发展的矛盾是西部发展的主要矛盾

西部欠发达地区资源丰富，区域发展中必须依赖资源发展型战略。西部欠发达地区在实施跨越式发展时，往往采取一种“先破坏后治理”的老路，发展“资源高耗型”产业，对资源环境造成极大破坏，为可持续发展埋下隐患。过度开发资源将造成生态环境破坏，不仅影响到西部欠发达地区的发展，还影响到全国经济的可持续发展，要生存发展还是要环境保护矛盾突出。

“十一五”规划首次从全局和战略的高度进一步明确了全国的区域经济功能定位，西部的大部分地区由于生态环境脆弱，许多地方被列入限制和禁止开发区，国家还从区域经济功能上把许多地区列为生态建设重点区域，禁止发展大工业。但限制和禁止发展会使当地经济发展得不到稳定的经济来源，不能从根本上提高这些地区的自我造血功能和发展能力，广大群众的收入和生活水平仅靠生态建设难以得到提高，很难与全国同步实现全面建设小康社会的目标。因此，如何处理资源环境保护与经济发展之间的关系，是西部多数省区面临的一个迫切需要解决的问题。

二、西部欠发达地区经济社会

发展需要处理好三对关系

一是借助外力与自主发展的关系。西部欠发达地区目前主要靠国家投入来拉动经济的高速发展。在区域协调发展的同时，必须强调西部地区形成自主发展的能力。西部欠发达地区在争取国家投入、东部和中部支援的同时，必须因地制宜、选准特色经济，发挥“后发优势”，增强西部地区的自我发展能力是西部大开发战略成败与否的关键所在。国家投入和东中部的支援应当集中在公共基础设施建设和发展文化教育社会事业上，帮助西部地区形成自主发展能力。西部地区应当在国家加大投入的背景下，借助东中部的支援，充分开发利用丰富的资源，迅速在国际、国内市场实现生产要素的优化配显，将资源优势转换为经济优势。这要求西部欠发达地区加快特色资源综合开发进程、培育具有西部优势的特色经济体系。

二是经济发展与环境保护的关系。西部欠发达地区基础差，不少地方处于温饱尚不能解决的状况，需要加快发展，解决生存问题。但西部地区自然环境脆弱，如何处理发展与环境保护的关系，是一个重要问题。在西部扶贫任务艰巨的情况下，怎样坚持贯彻落实可持续发展理念，需要创新工作机制。

三是市场巨大与市场发育不健全的关系。西部欠发达地区市场广阔，但市场化改革进程慢，完善的市场化机制尚未建立起来，存在市场巨大与发育不健全的矛盾。主要表现为：一、信用体系不健全，企业欠缺资信，西部市场发育不成熟，监管机制不健全，信用体系不完善，企业普遍缺乏良好的公司治理机制，关联交易复杂，诚信意识不够，缺乏信用观念。二、中小企业融资成本高，风险分散与补偿制度缺乏。三、价格市场不完善。四、缺乏有序的市场竞争环境。五、人才市场不健全。

三、西部欠发达地区

经济社会发展对策建议

西部欠发达地区要因地制宜地发展区域经济和各项社会事业，必须具体情况具体分析，采取具有针对性的发展对策。

第一，革新观念，提倡“东部反哺西部”，鼓励西部发展特色经济，形成自主发展能力。西部欠发达地区要实现跨越式发展，必须树立两个观念：反哺观念和发展观念。建议：（1）建立健全稳定的生态建设补偿机制，在承担生态建设投资的基础上，以东部的“快速发展”来反哺西部生态脆弱地区的“生态建设”。生态补偿机制可以采取多种方式，一是由国家组织东部地区直接对西部地区提供环保技术和资金支持；二是对长江、黄河中下游地区征收水资源使用补偿税(费)，专项用于上游地区水资源保护的经济补偿和扶持相关产业发展；三是对上游水库由于调水所造成的发电等直接经济损失予以相应补偿。（2）探索建立资源有偿使用和合理补偿机制，对煤矿、铁矿石等矿产资源开发企业征收环境恢复准备金，增强资源开发的地表恢复和生态环境保护补偿能力。（3）按照产业独有标准识别与判断西部特色经济，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业，着力打造西部特色经济牌，把资源优势转化为产业优势，形成自己的经济优势。国家对西部发展特色产业，在产业准入条件上适当放宽，并给予资金、信贷、税收及配套设施建设等方面的支持。

第二，加大国家对西部的投入，尤其是基础设施建设和社会事业的投入。建议国家改革投入机制，在强化国家宏观调控的同时赋予西部较大的自主发展权，从财政税收政策上给予西部开发以优惠：（1）加大国家对西部地区基础设施建设的投资力度，引导资金投向两个方面：一是集中财力建设一些关系西部发展全局、带动作用较大的重大项目，比如干线公路、铁路(含支线)、电网、重大水利设施等基础设施以及重点区域的生态环境保护等工程，着力增强西部地区的可持续发展能力；二是与西部城乡群众生产生活以及与和谐社会建设密切相关的领域，如农村“六小”、社会事业、通信、广播电视、安全饮水等，着力提高西部城乡居民的公共服务水平，使东西部群众在公共服务上基本保持同一保障水平。(2)考虑到中央财政资金有限，在增加预算内投入的同时，应进一步拓展西部开发的财政性资金融资渠道，确保稳定的西部开发资金来源，一是发行“西部开发长期建设国债”，二是仿照三峡工程建设的方式建立财政性的“西部开发专项建设基金”。基金筹集可从两个渠道解决，其一在全国范围内向能源、交通、通信等基础设施随价征收；其二向西部生态环境保护和基础设施建设的直接受益地区征收。(3)调整税收政策，改变中央征税体制为属地征收，税源的发生地就是受益地或借鉴国外经验，采用比例分享制，同时适当扩大边疆少数民族地区税权并调整税收分享体制，将资源税、房产税、耕地占用税、土地使用税等与地方发展经济关系密切的税种的税目、税率、税额及征收范围的调整权赋予地方，将企业所得税仍改由地税一家征收，中央与地方按比例分享，适当调整国家与少数民族地区的税收分享比例，缓解少数民族地区可用财力不足的问题。(4)积极推进基础设施投资主体多元化，对部分基础设施实行股份化集资，商业化运营；放宽外资准入条件，采取优惠政策，在基础设施建设中更多地引进外资；进一步完善价格运行机制，采用支持性价格政策筹集建设资金。(5)坚持因地制宜与分类指导，适应不同地区、不同时期和不同层次的需要实施基础设施项目。在项目类型选择上充分考虑西部各个省区的自然环境、资源禀赋等特点，以各个省区的实际需要为准；在建设规模确定上认识基础设施项目存在“需求约束”问题，要“适当超前”但不能搞“形式主义”，减少投资失误，提高投资效益；在项目建设管理模式上，要研究不同的基础设施项目不同的融资与建设、运行机制，根据各自特点，积极探索切实可行的融资方式与经营管理方式。

第三，发展循环经济，走可持续发展道路。西部欠发达地区的资源型发展存在诸多障碍，最为主要的原因是不能有效遏制地方各部门在自我利益的驱使下破坏生态环境，这势必影响到经济社会的可持续发展。建议：(1)政府制定循环经济发展规划，把发展循环经济列为经济社会发展的重要指标，条件可行的情况下要纳入考核体系，把生态保护作为衡量政府依法行政水平和考核干部的一项重要指标，加大保护生态环境的执法力度，防止某些地方为一时的经济利益和政绩而滥耕、滥伐。(2)对环境污染实行“首端控制”，对各项决策、各类项目进行环境影响评价，避免开发中出现“先污染后治理、先破坏后恢复”。(3)推动循环经济立法，制订必要的法规体系加以规范，包括三个方面：一是绿色制度环境；二是绿色规范制度；三是绿色激励制度。(4)完善财政税收机制，鼓励循环经济发展，构建西部资源和生态环保税费体系。鼓励企业节约资源、降低能耗，发展循环经济，开征环境保护税，限制高耗材、高耗能、高污染行业的发展，对投资环保项目、资源综合利用产业实行税收等优惠政策。扩大资源税征税范围和改革计征方法，比如将煤炭资源税计征方法改为按煤炭储量或回采率征收，将地下水、原木、草原、土地等不可再生资源尽早纳入资源征收范围。

第四，培育市场体系，推进金融改革，完善投资环境。西部经济社会发展需要大量稳定的资金来源，必须加快市场化改革的步伐、努力实现投资多元化，通过法律和政策营造良好的投资发展环境，保证投资者的合法利益，才能实现西部的可持续发展。建议：(1)国家在扩大财政性资金融资渠道的同时，加大金融领域对西部开发全方位的支持，稳步扩大政策性银行对西部地区的贷款融资规模，鼓励商业银行向西部地区符合国家产业政策、带动作用明显的建设项目贷款融资并加大财政贴息力度，加大资本市场直接融资的力度。（2）拓宽西部地区基础设施建设的投融资渠道，考虑采取特许经营权转让的BOT(建设——经营——转让)和TOT(转让——经营——转让)方式吸引社会资本投入，考虑建立按商业化运作的、定向用于西部地区基础设施和优势产业的产业投资基金，开辟产业投资基金融资的新渠道。(3)鼓励西部省区在基础设施建设中与国内其他地区尤其是东部经济发达地区展开联合投资和横向协作，在西电东输、西气东送、生态环境保护建设等双方或多方共同受益的项目建设方面展开合资、合作，扩展区域外的资金。（4）改革和完善运价、水价、电价、污水处理费等生产资料和基础设施的价格形成机制，通过制定相对应的价格、收费政策，设立专属供电区、供水区等措施，对社会资本投资基础设施项目的超额投资成本和运营成本进行补偿，使社会资本保持一个相对稳定和合理的投资回报率，以增加基础设施项目对社会资本的吸引力。(5)完善西部的市场经济法律体系并在实践中严格执法，培育增强资金吸引能力的制度基础，强化信用制度建设，努力推动金融安全区创建活动，引导企业规范改制，落实金融债权，切实打击恶意逃废金融债务行为。 (6)推动开发式金融，对西部地区进行有目的的扶持。西部欠发达地区的市场体系建设和金融体系建设必须把市场经济与市场经济体制建设结合、将信用建设与金融体系环境建设结合、将制度建设和投融资体制建设结合，通过管理资产运作，引导资金投向，维护金融安全和金融市场稳定。

第五，加快西部社会事业发展，推进西部地区和谐社会建设进程。社会事业发展关系到西部地区稳定和谐的维护，改革开放与经济发展的全局。建议：（1）加大对西部地区的财政转移支付力度，提高西部构建和谐社会的能力。（2）加快实行全国统一的机关事业单位工资制度。（3）加快建立全民最低生活保障和医疗保障。（4）对西部义务教育实行国家统筹，扩大对西部欠发达地区的教育支持力度。

（课题组成员：袁新安、李雅琴、官景辉、罗朝阳、李吉平、樊友山、吴大华、龙新平、董云虎、何文波、苗银柱）