试论我国社会保险制度存在的主要问题及对策

(呼伦贝尔市养老保险局，内蒙古 呼伦贝尔 021000)
摘 要：就我国现行的社会保险制度存在的问题进行 了分析，提出了在今后的工作中需要采取的措施。
关键词：社会保险制度；中国；保险管理
中图分类号：F842  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)14—0048—03

我国的企业职工养老保险制度改革始于20世纪80年代初，通过20余年的改革和完善，已基 本建立了与当前经济发展水平相适应的企业职工社会保险制度。20多年来，社会保险制度 对减轻企业负担，确保离退休人员基本养老金的按时足额发放和促进经济发展等方面，发挥 了重要的积极作用。但就目前情况看，我国的社会保险制度还不够健全和完善，究其原因， 主要是社会保险立法滞后，与新形势、新体制、新要求不相适应。面对社会保险存在的问题 ，应在今后的工作中进一步探索和完善，使得社会保险在企业改革中不断发展。
1 我国社会保险制度存在的主要问题
1.1 资金短缺，收支矛盾加剧

社会保险资金不足，支大于收是目前社会保险存在的主要问题，这种被动运行的局面，给职 工一种“社会保险不保险”的直觉，影响了企业及职工参保，缴费的积极性，同时也影响了 企业改革中的职工安置。社会资金不足，其原因是多方面的。

现行社会保险制度背负着50年的历史债务。我国的社会保险制度改革从1986年离退休费用社 会统筹起步，1992年实行个人缴费，1996年建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制 度，这标志着我国社会保险基金的筹资方式从现收现付转向了部分积累，在转制过程中实现 了社会保险历史债务问题。社会保险历史债务主要包括两部分：一是新制度实施前已经离退 休“老人”的养老金;二是新制度实施前已参加工作的“中人”在旧制度下已形成的养老金 体现额，派生出“视同缴费年限”的养老金债务。这两部分人的退休金形成了庞大的社会保 险历史债务。对这一项债务，政府没有拿出补偿的具体政策，而是将负担压在了现行社会保 险制度上，统账结合部分积累的筹资方式实际上又变成了现收现付式。“新人”的个人账户 已成了名义账户，账户里的钱被“老人”挪用了，从而形成了空账户，这可谓是旧账未进， 又添新账。这是社会保险资金短缺的原因之一。

现有筹资渠道过窄，扩大社会保险覆盖面只停留在口头上。随着市场经济体制的逐步完善， 相当一部分国有企业因为不适应市场经济运行的要求而造成效益下降，缴费难度加大，与此 同时，参加统筹的离退人员却迅速增加，从1992年到1999年底，平均年增长率为11.9%。在 这种状况下，原有的筹资渠道就难以满足实际支付的需要了。虽然扩面工作已引起人们的关 注，列为近几年社会保险的主要工作，《社会保险费征缴暂行条例》也将养老保险范围扩展 到三资企业、私营企业等其他经济拎型企业。但从实际效果上看，非公有制经济类型的企业 尚未真正参加养老保险，有的上千人的企业只纳入几十个人，有的索性一个不纳。《社会保 险费征缴暂行条例》只将其他经济类型企业列入养老保险统筹范围，对一些参保征缴办法等 具体政策，全国没有统一规定，也没有相应的法律约束，所以，使其他经济类型企业纳入统 筹工作流于形式，徒有虚名，从而导致社会保险资金筹资渠道越来越窄。

由于社会保险制度不健全，造成一些企业有机可乘，严重欠缴社会保险费。由于我国社会保 险基金的征缴缺乏严格意义上的立法作保证，加上作为我国社会保险基金主要来源的国有企 业陷入了普遍经营不景气，效益低下，亏损严重的困境，一些好企业也不愿意缴纳社会保险 费，使社会保险基金收缴工作十分困难。近几年，企业欠缴社会保险费累年增加，数额惊人 ，小型企业上百万，中型企业超500万，大型企业上千万，虽然从中央，到省、市逐级办了 “学习班”，像这样的征缴力度可以说够“强化”的了，但结果怎样？也是交一部分，敷衍 了事，前账未清，又欠新账，没有解决根本性的问题。究其原因不在于“征缴力度”多大， 而在于没有法律措施，社会保险法制建设滞后。由于基金征缴困难，欠缴严重，我国的社会 保险基金正面临着收不敷出的严峻形势。
1.2 在国有企业改革中，社会保险管理出现空白

随着企业改革的全面推进，其他经济类型的企业像雨后春笋相继增多，有改制后成为股份制 企业的，有与私企联营的、有租赁的、也有被私企兼并的等等。这些企业的职工中有参加了 保险的，有从未涉及过养老、福利等各项劳动政策的。对新企业社会保险如何管理、保险待 遇如何支付等一些具体政策没有统一规定，使新企业参加社会保险的积极性受到影响。企业 改革进程的加快导致企业重组、破产的增加。由于企业改革的形式不同，下岗分流的措施各 不相同，职工流向也千差万别，有下岗的、有失业的、有“买断”职工身份的、有自谋职业 的、也有到其他经济类型企业就业的等。随着所有制结构的变化，下岗职工中断养老保险缴 费呈上升趋势。究其原因，第一，对劳动都 在不同单位之间流动时社会保险如何衔接的问 题还没有统一规定；第二，对无固定职业的劳动者还没有与之相适应的规范的参保方法和基 金征缴措施。总之，企业改革后将有大批职工下岗失业，这是社会中的一个特殊群体，如果 这部分人员的社会保险问题解决不好，将给社会留下很大隐患。
1.3 社保机构基础管理制度不一，底数不清

社会保险要发挥其改革“减震器”、“安全网”的作用，除配套的制度改革外，就是基 础管理。目前社会保险工作从上到下只重征缴、扩面，没有把基础管理放在重要位置上。从 社会统筹到个人缴费、到统账结合，全国没有统一的管理模式和管理方法，甚至省与省不一 ，市与市不一，县与县不一，由于基础管理制度不一，造成底数不清，小则影响企业缴费的 积极性；大则影响政策的制订，其原因就是基础管理混乱，各级社会保险机构没有统一的业 务管理模式，上一级社保机构对下一级社保机构业务管理失控。
1.4 各级政府在社会保险管理上责任不清，造成一些地方政府对社会保险没有给予高 度重视
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998年6月份中央提出两个“确保”以后，中央财政拿出一部分资金补贴社会保险资金不足 ，使一些地方政府错误的认为确保发放责任在中央。扩面征缴、确保发放是上级政府硬压的 任务，不站在职工利益的角度去考虑问题，对上级下达指标任务不从客观实际去努力，而是 站在保护地方利益的角度先保税收，后保征缴。税金征不上来影响政绩，养老保险费征不上 来，可以向上级伸手，所以造成一些地方政府对社会保险不重视。
2 解决社会保险问题的对策措施
2.1 宏观层次的措施
2.1.1 建立社会保险基金补偿机制，确保社保基金良性循环

建立社会保险基金补偿机制，确保社保基金良性循环，建立社会保险基金补偿机制。解决历 史债务应从基础做起，首先要隐性债务明算账，应该制订一个按工龄和余命年为基数的计算 办法来确定全国历史债务，对全国的“老人”和“中人”进行清算，摸清底数。再通过企业 、地方财政、中央财政三种渠道进行解决，按中央财政50%、企业和地方财政50%的比例制定 补偿计划，分清责任，分级负责。具体做法是：第一，企业和地方财政负担50%，在企业改 革、资产重组的过程中，将国有资产划出一部分，归入社保基金，做为对本企业“老人”和 “中人”的部分债务补偿。如果国有资产能够偿还50%的债务，地方财政可以不负担，国有 资产不足部分由地方财政补缺。将企业应承担的“债务”与地方财政应承担的“债务”捆在 一起，充分发挥地方政府积极作用。第二，中央财政负担50%，由中央财政发行政府认可债 券，一次性将“老人”、“中人”的债务补清，由地方的个人账户做实，实现真正的部分积 累模式。通过这种补偿机制的建立，不但解决了历史债务和空账运转问题，还分清了中央和 地方政府的社会保险责任，同时也防止了国有资产流失和中央财政补偿金的浪费。
2.1.2 建立全覆盖、多层次的社会保险制度

现行的社会保险制度管理体制不统一，有机关事业保险机构，企业保险机构，各管一块;保 险范围只限城镇种类企业、事业单位，行政机关公务员没有列入统筹范围；保险制度不一致 ，企业养老保险已实行了统账结合的养老金计算办法，这说明全国统一的养老保险体系尚未 完全建立。要想使社会保险充分发挥吸收震荡的“安全网”作用，既要覆盖城镇各类企业， 也要覆盖行政机关事业单位；统一养老保险制度，坚持全国统筹的方式。这样才能促进劳动 力的合理流动，建立全社会的劳动力大市场，为市场经济体制的完善创造条件。
2.1.3 加快社会保险管理步伐，建立独立于企业之外的社会保障制度

社会保险管理包括两部分：一部分是基础业务管理，一部分是离退休人员管理服务社会化， 这两部分是社会保障体系的基本内容，又是配合国有企业深化改革的重要措施，更是保证养 老金足额发放的有效手段。基础业务管理当务之急是规范管理办法，规范业务管理程序，规 范信息库管理，即建立全国统一的社会保险业务管理制度。社会保险的社会化管理服务，包 括离退休人员的社会化管理、社区服务和养老金社会化发放等方面，其主要任务是改变养老 金结算方式，由差额缴拨改为全额缴拨，最终实现养老金社会化发放。

2.1.4 尽快出台 “社会保险法”

由于我国国情国力所限，社会保险法律仍存在很多问题。我国是世界上最大的发展中国家， 仍处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄，经济发展不平衡。要在这样一个具有13亿人口 的大国建立起与社会主义市场经济体质相适应的社会保障制度，与发达国家相比，所遇到情 况更复杂，困难更大。

目前，我国社会保险立法存在很多问题。比如：社会保险立法不健全，立法层次低，社会保 险的法律实施机制较为薄弱，地方立法畸形“繁荣”，立法发展不平衡等等。所以我国社会 保险立法就有了新趋势，应制定适应中国经济发展阶段的社会保险立法规划。

制定短期、中期、远期社会保险立法规划是社会保险法制建设的一个重要任务。依法学理论 和立法技术的要求，一个部门法的立法工作，最好先制定一部统一的综合性法典式的法律， 在此基础上陆续颁布单行法实施细则，立法及司法解释等。对于社会保险立法也不例外，首 先要出台《中华人民共和国社会保险法》。

中期立法规划是出台各险种单行法规，要制定与《中华人民共和国社会保险法》相配套的《 基本养老保险条例》、《工伤保险条例》等单行法规。

远期立法规划则是在时机成熟时出台农村社会保险，主要将重点放在养老保险上。由于城乡 经济发展水平的差别，在一定历史阶段，城乡养老保险必须分别立法，农村养老保险立法模 式的选择不同于城镇，按照保障水平与农村经济发展和农民随能力相适应，权利与义务相结 合，城乡有别的原则，采取政府引导与农民自愿相结合的办法，积极稳妥地推进农村社会养 老保险立法工作，制定符合农村特点的社会养老保险费收缴办法，修订养老金计发办法，规 范农村养老保险的各项规章制度，落实有关保护措施和扶持政策。

2.2 微观层次的 措施

对于一个改制的国有企业，无论是采取哪种形式的改制，都要涉及资产的变革 和人员的安置，在利益结构大调整的过程中，资产怎样重组，职工和离退休人员如何安置， 才能使企业改革顺利进行，是摆在社会保险面前的重要问题。但是，只要从充分发挥社会保 险安全网作用的角度去分析，问题便迎刃而解。
2.2.1 积极参与企业改革全过程

企业改革已全面铺开，并且社会保险在企业改革中又受到负面影响。所以，社会保险部门积 极参与企业改革非常重要。社会保险部门要作为企业改革委员会的成员参与企业改革的全过 程，以利于社会保险部门在企业改革中更好地维护职工的社会保险权益。2.2.2 进行资 产重组时，偿还社会保险债务国有企业利用改制逃避社会保险债务问题应引起社会保险部 门的高度重视，要争得当地政府的支持，对企业的基本情况进行详细分析，按一定顺序分别 落实社会保险债务。第一，偿还改制企业欠缴的职工社会保险费;第二，按照社会保险基金 补偿机制有关规定，计算出该企业“老人”和“中人”的历史债务，按照企业和地方政府应 承担的比例，从资产变现收入中予以偿还，资产变现收入不够的由地方政府补差，但要分清 责任。
2.2.3 加强支撑能力，尽快实行统筹，做实个人账户

党的十六届三中全会提出，要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善 企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。

1997年7月国务院《关于建立统一企业职工基本养老保险制度的决定》中进一步提出“统账 结合”是我国养老保险基本制度模式。在新体制转轨过程中，由于没有对已经退休人员养老 金债务提出明确的解决办法，在统筹基金和个人账户基金混合管理的情况下，已经进入在职 职工个人账户的养老金被用作已退休职工养老费用，使个人账户成为空账。统账结合名不副 实，养老保险财务方式仍未真正走出现收现付模式。将个人账户尽快做实，是理论界和实 际工作部门的共识。人们认为空账会阻碍现收现付向统账结合制度迅速转变，企业会因高缴 费率而拒缴，扩大覆盖面也有困难，并可能造成远期支付危机，不利于社会长期稳定及使政 府压力加大。

因此，加强支撑能力，尽快实行统筹，做实个人账户事在必行。

3  结论

综上所述，身负稳定社会保障生活双重责任的社会保险关系着社会保险事业的发展，更关系 着社会的稳定。所以针对现行社会保险制度存在的主要问题，应提高认识，落实工作责任， 广泛开展宣传工作，创造良好的社会舆论与环境，加强分类指导，严格督促检查，使社会保 险制度不断完善，妥善解决工作中出现的问题，重大问题及时报告。
［参考文献］
［1］ 社会保险费征缴暂行条例.中华人民共和国国务院令259号［Z］.
［2］ 关于加快实行养老金社会化发放的通知.劳社部发［2000］9号［Z］.
［3］  内蒙古自治区劳动厅关于印发《内蒙古自治区社会保险登记和申报缴纳管理实施办 法》的通知.内劳社字［1999］13号［Z］.