政府投资项目理性决策问题研究

(东北财经大学 研究生院，辽宁 大连 010050)
摘 要：文章以江苏省无锡市第一人民医院综合楼拆迁 项目为例，结合我国当前政府投资的现状，分析了政府投资项目非理性决策的原因，并针对 目前存在的问题，提出了相应的对策和建议。
关键词：政府投资项目；理性决策；后评价制度；无锡
中图分类号：F83059(253)  文献标识码：A  文章 编号：1007—6921(2009)03—0054—02

据《现 代快报》2008年3月17日报道，建成使用才7年的江苏省无锡市第一人民医院综合楼将于4月 爆破拆除。这幢22层98m的高楼1997年12月开工兴建，2000年9月底交付使用总造价3 776 .70万元。拆除后，这儿将建一幢250m的新高楼。此事引起了各方的关注和热议。不少市 民认为，在建设节约型社会的今天，炸掉建成使用仅7年的高楼，实在太奢侈浪费，并纷纷 责备政府事前没做好长远规划。类似于这样的项目还有很多，这些政府投资的失误不仅造成 了巨大的浪费，而且对于国家和人民来说也带来了很大的损失，这甚至比贪污腐败造成的损 失更大，也让我们意识到政府投资项目决策是否理性有着十分重要的意义。
1 我国政府投资项目现状分析
政府投资建设的项目大多是公共项目，是有关国计民生的重大项目，我们国家近几年的 快速发展，离不开政府在基础设施建设等方面的投资，但同时我们也看到了由于政府投资决 策失误所造成的危害也是触目惊心的。2005年的审计报告指出，当年1～11月，全国共查出 各类违法违规问题涉及金额2 900多亿元，损失浪费问题金额也达150多亿元，其中相当一部 分损失浪费是由于决策失误造成的。针对我国目前政府投资项目的情况做以下简单的分析。 
1.1 我国政府公共投资与经济增长

最近几年我国为了改善投资环境，招商引资，政府在改善固定基础设施方面作了很多的贡献 ，根据1978～2004年间各个省份地方政府的投资情况和GDP的变化(如图1)可以看出，总体上 政府投资和GDP的增长的趋势大体上相同。从地方政府投资与固定资产投资的趋势图(图2、 3)中可以看出，地方政府投资与固定资产投资有着类似的增长趋势。政府投资的流向其中有 一部分是对固定资产的投资，我们可以通过固定资产投资效果系数来判断投资的效率。从固 定资产投资效果函数趋势中可以看出，从1995年开始，我国的固定资产投资效果系数快速下 滑。在1998～2002年期间，固定资产投资效果系数一直处于历史最低水平。但自2003年开 始，固定资产投资效果系数开始缓步上升，2005年猛增到0.51的水平。这说明我国的宏观投 资管理已初见成效，同时也说明投资主体内部的投资管理日趋科学和规范。如果这种趋势能 够持续下去，那么我国的经济增长质量将得到大大提高。但即使如此，目前该指标也仍然没 有能恢复到1995年的水平，这也说明我国的固定资产投资效果和以前相比较还是存在一定问 题的。

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1.2 政府投资项目决策缺乏科学性

江苏省无锡市第一人民医院综合楼的拆除重建就是一个典型的缺乏科学性的决策，决策者并 没有从长远考虑，即使将原大楼更新扩建在一定程度上也可以节约资源，拆除重建这种决策 显然是缺乏理性的。无独有偶，2007年1月6日，22层、67m高，设计寿命为100年，有杭州西 子湖畔第一高楼之称的浙江大学湖滨校区3号楼，在仅仅走过它生命历程13年的时候，被爆 破拆除，类似于这样资源浪费的事情还有很多。据世界银行估计，从“七五”到“九五”的 15年间，我国的投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4 000亿至5  000亿。这其中有很多项目是没有经过详细科学论证就实施，甚至是“拍脑袋”做出的决 定，也有相当一部分是政府官员借着为民办实事的幌子在大建“形象工程”、“面子工程” 。
1.3 政府投资项目实施中存在腐败现象

政府官员腐败的结果是造成了很多豆腐渣工程。2007年8月13日下午，湖南省湘西土家族苗 族自治州凤凰县正在建设的堤溪沱江大桥发生坍塌事故，造成64人死亡，22人受伤，直接经 济损失3 974.7万元。冯家山引水工程，原本是一件惠民工程，投资额达3.09亿元，从 试运行到目前已经发生了8次爆管，宝鸡市民又重新陷入用水困难的煎熬。无论是政府官员 贪污腐败、还是政府投资决策失误，又或者是政府的不作为都是政府投资项目非理性的表现 ，只有解决好了这些问题，我国的经济、社会生活才能更加有序的发展。

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2 政府投资项目非理性决策的原因分析

在肯定政府近几年来在基础设施建设等方面所取得成就的同时，也应该看到仍旧存 在一些政府官员，打着“为民办实事”，“惠民工程”的旗号，大搞“形象工程”，“面子 工程”，还有一部分官员经不起金钱的诱惑，贪污腐败，建了很多豆腐渣工程，祸及百姓， 甚至成了“祸民工程”。政府所做出的这些非理性决策，其原因主要有以下几个方面。
2.1 决策民主化程度不高，专业化水平不高

我国政府投资决策，一方面是决策的民主化程度不高，政府投资决策的程序尚不完善，专家 咨询和公众的参与程度都不高，第二方面原因是有些政府官员由于知识面有限，专业化程度 较低，这就导致个人的决策能力和水平的局限性。加之制度的不完善，决策程序不健全，民 主决策往往就体现为个人的意志，这样所做出的决策必然就缺乏科学性，这也为腐败现象的 产生提供了可能性。
2.2 项目前期没有进行充分的可行性研究

在任何项目实施前都要进行可行性研究，这似乎是一个不容置疑的事实。而如今的可行 性研究似乎失去了本身的作用，它越来越像一块实施项目的敲门砖，不能发挥其应有的作用 。如果在无锡市第一人民医院综合楼爆破拆除前，政府真正进行了详细的评估和可行性研究 ，或许这栋楼就不用拆除重建了，或许在原有的基础上更新扩建，这样会节省很多资金。可 行性研究的意义是十分重大的，它关系着一个项目的成败，如果在项目实施前能够论证项目 不可行，那么政府可以节省很多不必要的浪费的资金，这也是投资项目能否做出理性决策的 关键。
2.3 官员考核制度不完善，激励机制不健全

我国政府对官员的考核标准很热衷于用能够量化的指标来考核业绩，如GDP的增长率、 失业率和城市污染指数等，地方政府官员为了自身的利益和获得提升的机会，比较容易从短 期行为中获利，所以拉动地区的投资成为大部分官员的意愿，于是官员就在任期内不顾及当 地的实际情况，建项目、审批项目，很多“重复工程”、“面子工程”、“形象工程”由此 产生，而我国目前有缺乏责任追究的机制，对于失败的项目，没有具体处罚的措施，这样让 很多人有了可乘之机。因此，很多项目出现了工程决策“拍脑袋”，工程上马拍胸脯，工程 烂尾拍屁股的现象。
2.4 项目管理主体多元化，责任约束不到位

政府作为项目的投资管理主体同时又不是项目的建设单位，而建设单位因为缺少约束机制， 容易出现夸大投资、“钓鱼工程”等现象。很多大型项目上马了，由于负责领导的调 动，可能造成项目出现问题却无法追究责任。政府项目的监督机制并不健全，当出现问题时 ，缺乏责任追究的依据，没有相应的法律约束，没有明确政府投资决策失误的衡量标准和追 究的法定依据，这也给中国式的“炫耀性腐败”提供了可能性，这种监督机制的缺乏，使得 我们看到了像无锡市第一人民医院综合楼拆除重建这样的重复工程，也让我们看到了某贫困 县却要花费巨资追求“天字号”工程，大量的浪费让我们清楚的意识到政府理性投资决策的 必要性。
3 政府投资项目理性决策的对策及建议

无数的经验和教训告诉我们，对于政府在投资建设项目时，决策的正确性对于国计民生 有着很重要的意义，政府的职能也决定了所投资的领域一般都是大型的公共项目，这些项目 的工程质量对于保障人民的生活质量息息相关，因此对于这一类投资项目，政府如何能够做 出科学性决策，是值得我们深思的一个问题，笔者主要从以下5个方面对政府投资项目理性 决策提出建议。
3.1 切实做好项目的前期可行性研究和不可行性研究工作

可行性研究可以为决策者提供很好的决策依据，但考虑到很多项目可行性研究的出发点 是“肯定”，所以会更加注重项目有利的因素，所以引入不可行性研究，选择一个独立的机 构，从相对立的方面，重点考察项目不可行或者是失败的可能性，两种方法相结合，对于决 策者来说可以比较客观的对项目是否实施做出一个准确的判断。如果无锡市第一人民医院综 合楼拆除时，能够对项目进行不可行性研究的论证，也不会有这样严重的浪费问题了，节约 的资金可以为社会做更多的事情。
3.2 建立健全项目后评价制度

项目的后评价制度是指在公共投资项目完成后对其投资目的、投资过程、投资效益、社会影 响等方面进行的全面又系统的综合分析。在我国，项目的前期评价相对比较成熟，中期评价 有所实践，而后期评价则是刚刚起步。后评价机制是证实已完成项目是否达到了预期效果的 信息反馈机制，在防范和纠正公共投资项目低效率有着不可替代的重要作用。
3.3 可适当采用公司代建制模式，防止滋生腐败

我国在经济转轨时期，缺乏足够制约的地方政府权力是滋生腐败的最主要的根源。我们可以 借鉴搭建基础设施投融资平台的思想，在政府投资主管部门下，设立一个具有法人资格的项 目公司，以该项目公司作为政府的一个平台，通过这个平台公司进行代建制的招标，从而构 建一种新型的公司制代建模式。这种公司制代建模式可以在一定程度上解决现行几种代建制 模式的弊端，很好的发挥代建制的优势，使原有的代建制模式在签订合同的主体有了合法的 平等地位，可以大大地提高投资效率与项目管理效率。笔者认为，通过第三方的监管，建立 公司代建制的模式，可以大大减少腐败的产生，从而有利于提高政府公共投资的效率。
3.4 完善法律体系，加强监管机制

当前我国政府投资项目面临的主要问题还是监管的力度不够，法律体系不够完善，再好 的制度如果没有法律的保障，也只是纸上谈兵，毫无意义。健全民间企业的相关法律，给民 间资本一个相对较为宽松的发展空间，创造一个公平的竞争环境，保护相关利益者主体的合 法权益。另一方面，也要强化监督，保证司法公正，严惩司法腐败，对于我国经济健康、快 速发展提供一个坚实的制度保证。
3.5 建立完善的金融体系，鼓励民间资本适当参与

总体来说，我国地方政府投资体制比较单一，主要依靠政府财政性资金和借款，但目前 为止很多公共项目私人企业也可以完成，但他们面临的最难的是融资问题，如果金融体系能 够予以支持这些项目，民间资本适当的介入能够很大程度上提高投资的效率，例如很多公共 项目可以通过BOT等融资方式让民间资本介入，这样也可以大大减轻政府的财政负担。在社 会发展的过程中，人们也逐渐意识到了一个健全金融系统的重要性。由于金融体系不健全、 不发达的直接后果就是加剧短期经济周期波动，中国目前的融资格局概括来说是“中间大， 两头小”的特点，经济在很大程度上依赖银行系统，要进一步增强经济活力和抵御风险的能 力，就必须要逐渐演变成以个体为主的，有健康的个体经济、健康的机构经济、健康的金融 、健康的财政相结合的强健的金融体系。健全完善的金融系统也是任重而道远的艰巨任务。 
［参考文献］
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［2］ 王立国，王红岩，宋维佳工程项目可行性研究［M］北京：人民邮电出版 社，2002.
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［4］ 杨慎波“拍脑袋项目”造成危害触目惊心——政协委员问责制决策失误［N ］民主与法制时报，2007-03-19.