古代监察制度

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　序言

　中国古代监察制度源于商周，初步形成于秦汉，成熟于唐宋，明清时达到历史的顶峰。历代王朝虽然多次兴替，但是中国古代监察制度却始终向前发展，一脉相承。认真研究秦汉及更早历史时期的古代监察制度，可以准确把握中国古代监察制度的哲学基础及衍化逻辑，有利于现代中国监察制度的发展和完善。

　The ancient Chinese supervisory system originated from the Shang and Zhou Dynasties, initially formed in the Qin and Han Dynasties, matured in the Tang and Song Dynasties, and reached the peak of history in the Ming and Qing Dynasties. Although successive dynasties have risen and changed many times, the supervisory system in ancient China has always moved forward and is in the same line. A careful study of the ancient supervisory system in the Qin and Han Dynasties and earlier historical periods can accurately grasp the philosophical basis and evolutionary logic of the ancient supervisory system in China, which is conducive to the development and improvement of the modern Chinese supervisory system.

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　中国古代监察制度源于商周，初步形成于秦汉，成熟于唐宋，明清时达到历史的顶峰。历代王朝虽然多次兴替，但是中国古代监察制度却始终向前发展，一脉相承。认真研究秦汉及更早历史时期的古代监察制度，可以准确把握中国古代监察制度的哲学基础及衍化逻辑，有利于现代中国监察制度的发展和完善。

　 法家催生了古代监察制度，秦朝开始通过上级对下级官员的考绩来实现监督

　 进入春秋时期后，周王室对诸侯国的控制能力日益下降，出现了“礼崩乐坏”、诸侯争霸的局面。诸侯国为了各自国家的生存，都或多或少地在尝试新的治国方略，这种状态一直持续到战国时代。国家制度创新的客观需求，激发了中国古代哲学思想的空前繁荣，史称“百家争鸣”。公元前 536 年，郑国丞相子产“铸刑书于鼎，以为国之常法”，开创中国成文法的先河。此后陆续涌现出一批政治家、军事家反对传统的“礼治”，要求“以法治国”、“一断于法”，后世将这一批人统称为法家，正是法家催生了古代监察制度。

　 法家的代表人物有李悝、慎到、申不害、商鞅、韩非子、李斯等，其中以商鞅最为知名。商鞅在秦国执政近二十年，以李悝的《法经》为基础，制定了全国统一的法律，以重刑厚赏来确保

　 第 3 页 共 7 页 法律执行，创建了当时最先进的国家制度，使秦国的国力在秦孝公以后长期凌驾于其他六国之上。到李斯为相时，则帮助秦王嬴政利用法家的理论，灭六国，建立了中国历史上的第一个封建王朝，并一手将君主专制制度推向了极致。

　 法家人物在创制覆盖整个社会的律令体系时，非常注重对官吏的管理。1975 年湖北云梦县出土了睡虎地秦简，其中的《秦律杂抄》提到了“除吏律”，《秦律十八种》记录了“置吏律”的三条律令，是关于官员任命、调动、代理的规定。同期出土的《语书》，有 6 支简记录的是南郡守腾命其所属各县书曹对吏实行考绩的事情，附带写明了当时“良吏”、“恶吏”的标准。这些存世的简书不仅表明秦律中已经包含了吏治的内容，而且也证明秦朝已经开始通过上级对下级官员的考绩来实现监督。

　 此外，秦朝还设置了具有监督职能的专门机构。根据《史记》的记载，秦朝在中央设置御史大夫，作为主管监察的最高官吏，其位上卿，“掌副丞相”。御史大夫的属吏有两丞，一为中丞，二是御史丞。御史丞主要是在府内协助大夫处理日常公务;中丞则在殿中掌图书秘籍，并外领监御史以督郡县，内领侍御史以受公卿奏事，举劾按章。在御史中丞之下，设有 15 名侍御史，为临时性的派遣监官。在郡一级地方机构，则设置了监御史，负责监督郡守和其他官员，即“秦有监御史，监诸郡”。关于秦朝的监察机构设置，尽管尚未出土直接的文物证据，但后世的这些史料已足以证明，中国古代监察制度在秦朝时已经完成初创。

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　 汉代健全的监察机关的设立以及专门监察法典的出现，标志着中国古代监察制度的完全确立

　 公元前 206 年，秦帝国在建立 15 年后就走向了崩溃，李斯所主张的对官吏和百姓实行“轻罪重罚”的做法是负有重要责任的。西汉初年，统治者吸取秦朝灭亡的教训，在政治上采取轻徭薄赋、约法省刑、与民休息的做法。当时以陆贾、刘安为代表的思想家，融合道家与法家学说，主张治国应德刑并用，以德为主，先德后刑，形成了重德轻刑的黄老学说。道家“无为”的治国理念虽然使国家富裕，但是同时也造成了“七王之乱”的混乱局面，国家也无法应对北方匈奴民族的入侵。

　 汉武帝时期，董仲舒吸收道、法、墨、阴阳等诸家思想，发展了新儒学，在获得汉武帝的信任后，提出了“诸不在六艺之科、孔子之术者，皆绝其道，勿使并进”的主张，从而使儒学成为官学。此后儒家的很多思想以法律的方式体现出来，使儒家真正融入到国家的治理之中，“春秋断狱”就是儒家入法的一个反映。汉武帝的治国并没有纯儒家的色彩，而是将儒家的形式地位和法家的实际运用巧妙地结合在一起。例如，汉武帝重用不折不扣的法家人物张汤、赵禹等人进行了大规模立法。据《汉书·刑法志》载，当时共有律令 359 章，以至于“文书盈于几阁，典者不能遍睹”。

　汉武帝采用“阳儒阴法”的政治手段，缔造了一个富裕、强盛的西汉王朝，创造了中国封建历史发展的第一个高峰。

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　 汉朝在加强立法的同时，也非常注意对官吏的治理，统治者效仿秦朝的做法，建立了一整套从中央到地方的监察制度。

　 根据《汉书·百官公卿表》记载，汉代中央设有御史大夫，建御史府，掌全国的最高监察权，并协助丞相总理国政。御史大夫下设有御史中丞和侍御史等属官，这与秦朝基本一致。不同之处在于，汉武帝元狩五年又在丞相府内置丞相司直，“掌佐丞相举不法”，并协助丞相“督录诸州”，丞相府的监察机关使得丞相对各郡县官吏的监督增强，同时也是对御史大夫为首的监察机关的制约，这样汉代的中央监察机关就处于互相监督之中了。另外，汉武帝征和四年设置司隶校尉，负责监察京师及其临近各郡，司隶校尉受制于御史大夫，位在司直之下，但是其职权较重，可纠举包括丞相、太尉、御史大夫在内的百官。

　 在地方上，汉初废除了秦设置于各郡的监御史，改由丞相派出的“丞相史”监察郡县。武帝时期，为了加强对地方的控制，于元封五年废除丞相史，将全国分为十三州部，每个州部派刺史一人负责监察，刺史遂成为固定的地方监察机关。

　 在建立完整的监察机构的同时，汉朝还开了监察立法的先河，这有别于秦朝时对官吏的要求散见于各律令中的做法。据东汉卫宏《汉旧仪》一书记载，汉惠帝三年，“相国奏遣御史监三辅不法事：词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭役不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所当服，凡九条”，这就是后世所称的《监御史九条》。汉武帝在推行刺史制度后，在《监

　 第 6 页 共 7 页 御史九条》的基础上制定《六条察郡之法》，历史又称为《刺史六条》，主要以地方二千石的高官及其子弟，以及作为其社会基础的“强宗豪右”为主要监察对象。汉代健全的监察机关的设立以及专门监察法典的出现，标志着中国古代监察制度的完全确立。

　 在皇权专制之下，监察制度和其他法律制度一样都是“橡皮图章”

　 从春秋到秦汉，是一段古代中国变法求强的历史。监察制度的最终确立，表明我们的祖先已经充分领悟到只有吏治才会有法治，只有法治才能强国，而吏治的根本保障就是监察制度。自秦以来，监察官员都被称为“风霜之吏”，可见历代法家都对监察制度寄予厚望。但有了完善的监察制度，国家就一定能够达到法治吗?

　 《史记·商君列传》记录了商鞅这样一句话：“法之不行，自上犯之”，一针见血地指明了法治的前提是统治阶级中的“强宗豪右”必须守法。商鞅获得了秦孝公最大的支持，使得“商君之法”向统治者让步最小，可以约束秦王以外的所有人。在“徙木立信”、太子犯法“刑其傅公子虔，黥其师公孙贾”等案例之后，法树立了绝对的权威性。商鞅变法后的秦国，虽然只有简单的监察制度，但也使秦国成为中国历史上罕见的法治国家。商鞅“尊君卑臣”，用“律”限制了“强宗豪右”的特权。秦统一六国后，废分封制为郡县制，皇帝高度集权，“强宗豪右”分享天

　 第 7 页 共 7 页 下的希望彻底破灭了。于是当一场农民起义发生时，“强宗豪右”没有站在皇帝的一边，而是推波助澜，顺势葬送了武力强大的秦帝国，也结束了中国历史上短暂的“法治”时代。

　 进入西汉以后，不管是采用道家与法家相结合的治国方法，还是儒家与法家相结合的治国方法，本质目的就是要废除秦朝只有皇帝能逍遥法外的做法，保证“强宗豪右”都能逃脱法律的硬性管制，而只受到“礼”、“德”的软性束缚，以此保障和平衡统治阶级的内部利益。在这个背景下，监察制度和其他法律制度一样都成了“橡皮图章”。所以，汉代以后的监察制度虽然比秦朝复杂，但它只在皇帝贤明时能成功治吏，皇帝昏聩时就几乎完全失效，而且它再也没有给任何王朝带来真正的法治。

　 站在中国古代监察制度的历史源头，我们感慨古老制度设置的巧妙，对祖先的智慧无限敬仰。但这段历史也明确地告诉我们，封建王朝中的“强宗豪右”和皇帝，代表了统治阶级的核心利益，任何触犯他们利益的制度就会被果断抛弃，监察制度只不过是他们手中的一个圈套玩具，只会套别人，绝不套自己。新中国的建立，翻过了沉重的历史，消灭了“强宗豪右”和皇权专制，这给中国法治和中国监察带来根本性的希望，古代监察制度所凝聚的智慧也才有了借鉴的意义。