浅论规划法的“没收违法建筑物”措施

浅析规划法的“没收违法建筑物”措施 
    对违法建筑物进行没收处理在许多县市一直以来都有应用，如1992年广州市人民政府对新光花园酒家的违法建筑物没收处理案，已成为法学研究的经典案例。针对违法建筑物的实际情况，粗浅地对没收违法建筑物措施作一探讨。
    一、法律来源和依据：
    1、《中华人民共和国行政处罚法》第八条：“行政处罚的种类：……（三）没收违法所得、没收非法财物；”。
    2、《中华人民共和国城市规划法》第四十条及《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第四十七条第一款规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；”。
    3、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第一款及《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条第一款规定：“在村庄、集镇未按规定办理规划建设审批手续或者违反规划进行建设，严重影响村镇规划的，由县级村镇建设行政管理部门责令其停止建设、限期拆除、或者没收其违法建设的建筑物、构筑物及其他设施；”。
    从上述法律条款可知，没收违法建筑物、构筑物及其他设施属于《行政处罚法》所规定的七种行政处罚种类之一。
    二、适用及意义：
    （一）适用条件：
    可以没收的违法建（构）筑物，依据相关法律法规，必须具备以下条件：
    1、在城乡规划区内；
    2、在城镇的，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设；在农村的，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设；
    3、必须严重影响规划。
    （二）适用意义：
    1、在执法实践当中，对于某些违法建筑物，采用拆除手段，对社会财富会造成严重浪费，并且执法成本也很高，不利于构建节约型社会；不采取拆除措施，则达不到惩戒行政相对人，教育社会公众的目的，而采用没收措施则完全可以达到上述的两难目的。
    2、在现实当中，对我市大量已经建成的违法建筑物，如果当事人不予自行拆除，由我局申请法院强制执行则效率很低，而采取没收措施，可以解决这一难题。
    3、在执法过程当中，由于某些客观原因，发现违法建设较迟，仅拆除续建部分不足以威慑违法行为人；或者续建部分与续建前的建筑物已连为一体，拆除续建部分必然影响续建前乃至合法建筑物的质量安全。在这种情况下，没收违法建（构）筑物，可能更为妥当。
    4、我们在以往的工作中也往往会遇到这样的问题，就是受违法建（构）筑物的地理位置所限制，必要的大型拆违设备无法进入现场，而无法有效拆除；或者拆除违法建筑物必然会损坏周边或相邻的合法设施、财物；或者因安全等问题，拆违者无法实施拆违作业，如此等等，均可采取没收措施，来达到执法目的和效果。
    三、操作程序和注意事项：
    没收违法建筑的办案应遵循《行政处罚法》的一般程序和听证程序，其具体办案程序类似于违法建筑物的行政罚款案子的办理程序，为了没收后的进一步处理，在办案过程中，我们要特别注意以下四个方面：
    1、相邻权：有无严重影响相邻建筑物的采光、排水、通行等。
    2、消防安全：是否侵占了消防通道和消防间距，相应的消防构筑（如逃生楼梯等）是否配套，违章升层的是否占用了逃生露台，等等。
    3、建筑物质量：委托有资质的建筑工程质量监督检验机构对违法建筑物建筑质量进行认定，以确定违法建筑物没收后保留处理、或加固处理、或拆除处理等。
    4、社会反映：从执法效果出发，还要对社会公众反映的意见强烈与否加以考虑，以利于构建和谐社会。
    四、后续处理：
    所没收的违法建（构）筑物，关键在于后续处理。按我国有关法律法规的规定，没收物品的处理方式一般有销毁、由国家使用或拍卖等。没收的违法建（构）筑物根据上述方式，大致有如下几种处理方法：
    （一）拆除：对一些严重侵犯第三人相邻权，存在严重消防安全隐患，有明显的建筑质量问题，且无法整改，或者社会反映强烈的非拆不可的违法建筑物，由于种种原因无法采取直接拆除措施（如发现时，既已经建设完成的建筑物）或者无法直接彻底拆除（如续建部分与续建前的建筑物连为一体，仅仅拆除续建部分较困难），为达到有效拆除目的，采取先没收后拆除的办法。另外，依法没收的违法建筑物与相对人合法建筑物不可分割，且不存在上述严重情节，可以保留使用，但无法归第三人或国家使用，而当事人不愿回购的，也应予以拆除，如企业厂区内的某些违法建筑以及私人垂直房违法升层的建筑。
    （二）归集体使用：此种主要是那些占用住宅区域公共用地建设的违法建筑物，如无上条所述的严重情节，可以不予拆除，归该住宅区域内的全体业主所有。在农村的，可以归集体经济组织成员共同所有和使用。
    （三）由国家直接使用：在未经拍卖的任何国有土地上违法建设的建（构）筑物，如无前面（一）项所述的相关严重情况，应收归国有，归国家支配使用。
    （四）公开拍卖：底价由房地产评估机构评估后确定。
    （五）返卖给相对人：没收物能否直接返卖给被没收者，法律法规没有规定。对于拍卖没收物，法律没有禁止被没收人参加拍卖活动，如果他竞买成功，其实质也属于返卖。返卖的条件主要有：
    1、没收之后的建筑物是可以合法存在的。如有（一）项所述的严重情节存在，必须依法拆除，不能返卖。
    2、所没收的建筑物可以由被没收者合法使用的。如“三合一” 企业违法使用的违法建筑，没收之后，原则上不应返卖给相对人。
    3、所没收的建筑物必须只有由被没收者使用，才能起到较好社会效益的。如企业内的违法建筑物、违法升层的建筑物等，没收之后，直接返卖给相对人使用较妥。
    4、返卖的价格不能低于当时社会上同类建筑物的市场价格。如果返卖价格偏低，就不但损害了国家的利益，对社会上的其他需求者也是不公平的，而且变相鼓励了违法行为。但是某些无法归第三人或国家、集体使用，只能返卖给当事人的违法建筑，在实际操作中，笔者认为可以略低于市场价返卖给当事人，但其价格必须高于该建筑物按罚款处理的罚款最高额，否则失去没收处罚的意义。
    5、当事人必须有回购意愿，并向有关部门提出申请。
    五、  探讨事项：
    （一）《物权法》对没收违法建筑物措施应用的影响。
    《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。对于此条，我们的理解为：（1）《物权法》所保障的应该是国家、集体、私人合法的物权或者依法所得的物权，对于违法所得物权显然不受法律保护；（2）相对人由于违法建设侵害国家、集体、私人合法物权的行为，不仅受到《规划法》的惩戒，也应该受到《物权法》的制裁；（3）对一些直接拆除势必影响相对人或邻里周边合法建筑物或财物的违法建筑，《物权法》出台后，给没收违法建（构）筑物的行政处罚提供了更多的实践可能。另外，《物权法》第八条也规定：“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”。根据这一条，我们对违法建筑物依据《规划法》予以没收处理是完全可以的，并不存在法律上的障碍。因此，《物权法》出台之后，对于没收违法建（构）筑物的做法不仅没有受影响，而且有了更多的适用机会。
    （二）即将出台的《中华人民共和国城乡规划法》对没收违法建筑物措施今后应用的可能影响。
    《中华人民共和国城乡规划法（草案）》第六十七条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令建设单位停止建设、限期拆除，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；逾期不拆除的，予以没收”。
    从上述条款可知，即将出台的《中华人民共和国城乡规划法》已明显强化了没收违法建（构）筑物的措施，不管严重影响规划与否，只要相对人逾期不拆除的，就必须予以没收。当前，在《中华人民共和国城乡规划法》修改过程当中，全国人大代表、相关法律专家的争议主要集中在强制拆除上，对于没收违法建筑物的做法认识比较一致。没收相之于强制拆除，对于执法成本、社会财富的损失以及执法效果来说，无疑都是一种更加妥当的做法，符合了法制社会文明发展的趋势。 相关热词搜索： 没收 建筑物 违法 措施 规划