土地出让金收支管理工作之我见

    土地出让金是各级政府将土地使用权出让给土地使用者而收取的土地出让的全部价款。近年,随着土地市场管理的逐步完善,以往土地出让金管理工作中存在的一些问题也逐步暴露出来,为从根本上厘清土地出让金的管理权限，进一步加强管理力度，近日笔者就近几年来我县土地出让金的收缴、使用和管理情况进行了一次专门调研。

    一、基本情况

    我县地处渭北旱塬东北部，是一个典型的农业大县，经济基础薄弱。为了发展县域经济，促进财政增长，我县在园区发展上加大招商引资工作力度，依照县委县政府提出的“围绕主导产业，特色产业全方位开展招商，做大园区规模，做强园区产业，做优园区品牌，力争通过大招商推动园区大发展，实现县域经济大跨越”的指导思想，对园区土地征用给予了一定的优惠政策。多年来，建设用地主要集中在工业园区、农业产业化园区和部分工矿企业用地这一块，土地出让金的征收工作具体由县国土局负责。

    1、国有土地征用情况

    近几年,我县建设用地实行综合地价，综合地价中主要包括土地补偿款、村组协调费和新增建设用地有偿使用费三部分，地面附着物赔偿和青苗补偿费则据实核算，征地资金由用地单位缴入国土局统征办帐户。

    工矿企业用地及经营性用地由土地储备中心负责征收、供应，2004年6月“百亩梨园”建设用地土地出让工作由土地储备中心以695.3万元征收，支付村组征地管理费及其他补偿费用454.7万元，征地费用合计1150万元，2006年元月，采取公开拍卖的方式将该宗土地使用权出让给兆兴花城房地产开发公司，平均每亩土地转让价格26.1万元。

    破产国有企业国有土地处置由县国企改革领导小组牵头，出让国有土地使用权7宗，平均每亩土地转让价格8.7万元。

    2、土地出让金的使用情况

经查阅相关资料及我们调研的情况看，土地征收依据综合地价收取的资金主要用于征地补偿支出、新增建设用地有偿使用费支出和耕地开垦费支出三部分。其中征地补偿费支出约占综合价款的绝大部分；新增建设用地有偿使用费每平方米14元，耕地开垦费留县专户管理资金每平方米15元。这些支出按照工业园区综合地价计算略有结余，但按照农业产业化园区的土地出让价格计算，则需要挪用其他资金进行补偿，出现收不抵支的情况。

    “百亩梨园”建设用地使用权出让价款，扣除原征地支出1150万元，其余资金除一部分上缴财政外，其余则主要用于相关配套设施建设等费用。

    破产国有企业土地出让价款所得资金则全部用于企业职工安置。

    二、存在的问题

    近几年，我县在非税收入征管上取得了一定的成效，特别是在贯彻实施“收支两条线”管理工作上取得了新的突破，但是在国有土地出让金管理上还不到位，通过调查走访，发现还存在一些比较突出的矛盾和问题，亟需引起省、市及县级有关单位的高度重视。

    1、土地出让没有形成土地竞价机制。在土地征用过程中，基层各地普遍从招商引资，发展地域经济的角度出发，不能依照市场价值规律合理确定地价，而统一实行综合地价或者参照评估机构出具的评估价值，没有形成有效的土地价格竞争机制，致使土地出让成本降低。一方面导致企业多占多用、浪费土地的现象存在，另一方面土地出让成本低，一些应交的税费不能征收到位，一些应该上解的分成收入不能征收划转，既影响了税费征管工作环境，同时，由于相关资金不能及时交付到位，也给土地的审批划转带来了困难。

    2、不能严格执行收支两条线政策。在国有土地出让金运转过程中，一些土地出让金滞留在土地管理部门，脱离了财政监管，为坐收坐支提供了方便条件。依据陕财办综[2007]71号文件精神，所有的国有土地出让金必须全额直接缴入地方国库，土地出让收支全额纳入地方基金预算，全面实行“收支两条线”管理的规定，收入必须全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。但在实际执行过程中，各地涉及农民的补偿资金和土地报批费用则由国土局直接转入补偿对象和上缴相关费用，没有形成相关制约机制，财政对土地出让金难以形成有效监管。

    3、土地出让金专用票据使用不规范。在实际征地过程中使用土地出让金专用票据使用不规范。依据相关文件要求，土地出让金要专款专用，专户储存，但由于近年来物价上涨，土地补偿费用增加，支付的国有土地出让金勉强能支付被征地农民的补偿费及新增建设用地和耕地开垦费，由于使用专用票据征收的土地出让金要进行专户储存，并依据中、省文件精神要求切块30%作为省上的专项资金进行统一使用，这无形中加大了基层政府土地出让金使用缺口。削减了地方政府使用土地出让金专用票据的积极性。

    4、土地估价工作还存在一定的漏洞。一些企业在改制过程中不能如实评估土地价格，致使大量国有土地出让金无端流失。长期以来，由于一些企业经营不善，陆续破产改制或进行了兼并，在资产评估过程中相关部门为体现对其照顾或扶持，往往采取说情或默许的方式低估国有土地，或者以债务抵顶方式处置国有划拨土地使用权，致使受让单位只需缴纳较少份额的土地出让金，便获得国有土地使用权。以兆兴花城为例，其竞拍价格每亩26.1万元，企业改制平均土地出让价格为每亩8.7万元,剔除地域等其他因素，实际出让价格仅为竞拍价格的三分之一，流失比例不言自明。

    三、意见和建议

    1、土地出让金严格实行“收支两条线”管理。鉴於土地出让金涉及资金量大，征收及支付标准极不均衡，依据陕财办综[2007]70号文件精神，建议各地土地出让金要严格执行“收支两条线”管理，其收入全额缴入财政国库专户储存，其支出由国土局提出使用计划，财政部门负责审核拨款，确保土地出让金的合理、合法使用。

    2、取消上解省级30%土地出让金的政策。由于我县地处渭北旱塬，经济基础薄弱，为了促进县乡经济发展，加快园区建设，根据基层政府的实际情况，建议取消原体制确定的上解省级30%的土地出让金，将这部分资金全额留归县级使用。一方面支持了县域经济发展，另一方面，全额留归县级使用后，提高了县级征收土地出让金的积极性，促使基层政府合理、合规使用土地出让金征收专用票据，进一步推动实行“收支两条线”管理，促进土地出让金管理工作向更规范、更健康的方向发展。

    3、加强土地出让过程中的政策监管。为了防止土地出让金的流失，规范土地征用行为，建议建立国有土地出让转让监督机制，相关部门要完善配套措施，各司其职，相互制约，对土地权属转移过程实施全方位监督，做到依法征收、应收尽收，确保土地权属转让行为合法、公正、透明。

    4、建立完善土地竞价机制。建立国有土地市场竞价机制，除享受优惠政策规定的特定招商引资项目以外，其余土地的权属转让一律实行竞价拍卖制度，建议各级政府成立相应的土地投资公司，由相关部门参与制定土地底价，竞买方通过竞价获得土地使用权。

    5、制定国有企业划拨用地出让转让办法。对国有企业在改制过程中需要转移土地使用权属的，一方面由相关部门参照同一地段的竟拍价格给予适当的优惠，另一方面也可以拿出竞价拍卖获得的土地出让金，给予职工买断工龄或者缴纳职工养老保险等各项费用的形式，解除职工的后顾之忧，并将这一做法形成制度，防止出现无原则的政策优惠，杜绝腐败现象。