生态文明建设的财税政策探讨（刘丽萍）

一、财税政策支持生态文明建设的理论基础

1.生态文明的公共产品属性——财税政策支持的必要性

环境保护是典型的公共产品,作为环境保护具体形式的生态文明建设,是一个积极探索资源节约型、环境友好型发展的过程。那么,生态文明作为其成果,也直接表现出典型的公共产品属性,即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。首先,生态文明建设的成果,每个消费者均可以享用,并不能将某个消费者排除在外。其次,由于消费者数量的增加会降低每个消费者享用生态文明的程度,但私人或者市场可以通过不支付任何费用的情况下,即“免费搭便车”而享用其成果,这使得私人或者市场不愿意投资生态文明建设,市场价格机制失效。再次,生态文明建设周期长,投资短期内不会有明显的直接产出,也使得市场无法对其进行有效的调节。鉴于以上原因,生态文明的公共产品属性决定了财税政策支持的必要性,必须由财政公共部门来满足生态文明建设的需要。

2.生态文明的外部性——财税政策支持的重要性

生态文明具有明显的外部性,即效用外溢,这可以从正负两个方面来阐述。正的外部性,从一定程度上来讲,生态文明在其公共产品属性——消费的非竞争性中得到了集中体现。正是负的外部性决定了财税政策支持生态文明建设的重要性。无数的国内外典型事例都表明,生态文明建设的滞后或者破坏,诸如水土流失、植被锐减、水和空气被污染等,都会带来巨大的经济损失和严重的社会后果。2000年至2001年期间,由于农业生态环境的破坏,欧盟15个国家连遭疯牛病、口蹄疫厄运,导致了严重的经济损失和社会动荡。我国改革开放后很长一段时间内都奉行“高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率”的经济增长模式,这种模式对生态文明造成了极大的破坏:五分之一的城市污染严重、三分之一的国土面积受到酸雨的侵蚀、19%以上的天然草原退化、3亿多农民无法饮用清洁的水……,〔2〕这些都是生态文明的“负外部性”带来的惨重代价。财税政策作为宏观调控的重要杠杆,对负外部性,即“外部不经济”问题有较强的矫正作用,这就决定了财税政策支持生态文明建设的重要性。

二、我国财税支持生态文明建设的现状和存在的问题

近年来,我国生态文明建设逐渐得到了广泛的重视和关注,十七大将“生态文明”首次列入党代会报告,并提出要“建设生态文明,基本形成节约能源资源、保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式”。同时,我国也加大了对生态文明建设的投入力度。2001年以来,我国生态文明示范区数量从2001年的215个增加到2005年的528个。

此外,我国促进生态文明的财税政策也得到了逐渐完善。财政政策方面,国家财政增加了对环境保护的资金投入,国家加大了中央政府和地方政府在生态文明建设中的职责分工;税收政策方面,国家加强了对资源的征税力度,不断完善了对生态文明建设的税收优惠政策,如企业所得税中对研发费用的加计扣除,对环境保护、节能节水项目所得的“三免三减半”的优惠规定等等,增强了税收对生态文明建设的导向作用。然而,我国现行的财税政策在鼓励和促进生态文明建设方面还明显落后于生态文明发展的需要。

1.财政政策方面

(1)财政对生态文明建设的投入力度不足。近年来,我国财政对生态文明建设(环保)的支出虽有所增长,但是还远远不能满足生态文明建设的需要。根据世界银行的研究报告,当治理环境污染的投资占一国GDP的比例达到1%~1.5%时,环境污染的状况可以得到基本控制,生态环境状况大致能够保持在人们可以接受的水平;当治理环境污染的投资占一国GDP的比例达到2%~3%时,环境质量可以得到改善。据有关统计资料,我国财政对环境污染治理投资总额从2002年的1367.2亿元上升到2006年的2566.0亿元,但是其占国民生产总值的比重却仅为1.2%左右,最高的2005年也仅为1.3%,其远远不能满足生态文明建设的需要。

(2)对环保财政资金使用监督不力。对环保财政资金监督不力是生态文明建设的财政政策不完善的一个重要表现,也是目前财政监督的一个重要问题。监督不力导致环保财政资金使用效率低,相关资金不能全部落实到位,并常有层层截留或者挪用的现象发生。造成这种现象的一个重要原因就是中央和地方财政支出预算科目中还没有生态财政支出预算科目。另外,监督检查部门,如人大监督、审计监督等协助和检查力度不够,使得环保财政资金不能公开运行和透明使用,从而制约了财政政策对生态文明建设的促进作用。

(3)政府采购制度对生态文明建设的支持不够。我国政府采购未能发挥对绿色环保产品的引导作用。2003年,我国颁布实施了《政府采购法》,但其中对如何在政府采购中保护环境、促进绿色采购的具体内容并没有明确说明,未能从立法上对政府绿色采购进行确认,即关于政府采购对绿色环保产品的引导和推崇的法律制度缺乏,从而导致执行过程中缺乏政策导向,不具有强制力。

(4)财政横向与纵向转移支付乏力。以综合性生态项目为例,防风固沙、防止水土流失、植树造林、退耕还林还牧等活动,由于其具有明显的外部性,如生态效益、社会效益和经济效益的外溢,使其效益不能局限于某个地方或者某个区域,常常具有惠及周边地区乃至全国的效用。按照公共产品供给原理,这类项目理应由中央政府承担主要的责任,但是现实情况却是主要靠地方政府的财力支持,而地方政府往往财力有限,同时缺乏由中央到地方的纵向转移支付,于是形成生态文明建设事权和财权不匹配的局面。此外,由于生态文明效用的外溢,不同地区之间也应该有完善的转移支付制度,共同建设生态文明。现实的情况往往是某个地区单独承担生态建设资金,其他地区出现“免费搭便车”的现象。我国地区间生态环境差异比较大,但却缺乏完善的横向转移支付制度加以平衡。

2.税收政策方面

我国现行税收政策对生态文明建设的杠杆作用还未得到充分发挥,其不完善性主要体现在以下三个方面。

(1)缺乏独立的生态环境保护税种。目前,我国的税种中还没有专门的生态环境保护税种,仅仅只是开征了与生态文明建设相关的间接税,如消费税、资源税、车辆购置税、车船使用税、土地使用税等。随着生态文明建设的推进,对环境保护税种开征的呼声也越来越强烈。独立的环境保护税种的缺乏,不仅制约了税收对生态文明建设的调控作用,同时也没有税收资金来源以用于生态文明建设,从而减弱了税收对生态文明建设的推动作用。

(2)现行的环境保护间接税存在缺陷。我国现有的即使是与环境保护间接相关的税种,其税制要素的设计上仍然存在缺陷,从而进一步制约了税收对生态文明建设的杠杆作用。以消费税为例,尽管已经对其进行了完善,将一次性木块、实木地板等列入了征税范围,加强了消费税的环保功能,但是其征税范围仍然过窄,未将煤炭等主要的能源列入征税范围,未能起到应有的环保功能。再以资源税为例,我国现行资源税的计税依据是从量定额,使得企业对于已经开采而无法销售或者自用的资源不付任何税收代价,直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采,造成大量资源积压和浪费;而且,由于资源税税率偏低,使得资源开采成本偏低等。

(3)税收优惠政策不完善。税收优惠是税收调控经济运行的重要工具,尤其对外部性具有重要的矫正和导向作用,能够实现生产外在效应所产生的广泛利益。这些利益中一个重要的方面就是环境条件的改善,即生态文明。我国目前对环保的税收优惠政策应该分布在增值税、消费税、企业所得税等税种中,但现实情况往往是:这些税收优惠规定得过于笼统或者模糊,使得在实际执行中缺乏明确的标准而难以执行。再加上目前税收优惠主要以减免税、零税率等形式存在,形式比较单一,从而导致了税收优惠的作用未得到充分的发挥。

三、促进我国生态文明建设财税政策的路径选择

发展生态文明,促进循环经济发展,实现人与自然的和谐发展,迫切需要完善对生态文明建设的财税政策,以充分发挥财税政策对生态文明建设的促进和导向作用。

1.财政政策方面

(1)建立环保财政资金稳定增长机制,加大财政对环保的投入力度。建立环保财政资金稳定增长机制,可以借鉴农业财政支出的做法,通过《环保法》确定一定时期内环保财政资金占财政支出的比例以及增长幅度,使其占GDP的比例落入2%~3%的范围内,从而得以改善环境,促进生态文明建设。当然,加大财政对环保的投入力度,还需要拓宽财政资金来源,这也可以借鉴国外的成功经验,根据宏观经济环境进行适量国债的发行,也可以利用财政支持作用,实施BOT融资、贷款担保形式等。

(2)加大对环保财政资金的监督力度,提高资金的使用效率。建议在中央和地方财政支出预算科目中增设生态财政支出预算科目,以规范专项资金的使用。同时,加大对环保财政资金的检查力度,定期进行检查,对大规模项目进行跟踪反馈,及时监督环保财政资金的划拨、使用等情况。

(3)完善绿色政府采购制度。政府采购量多而范围广,小到日常用品,大到办公楼和设备等,若能加强对绿色环保产品的采购和支持,将对生态文明建设起到极大的调节和导向作用。因此,应该逐步拓宽绿色政府采购的范围,加快对绿色政府采购的立法进程,完善对环保产品的认证。

(4)加大关于环保的财政横向和纵向转移支付力度。生态文明的建设需要以中央政府为主力,地方政府切实执行。这就需要通过国家预算,中央政府加大对地方的纵向转移支付力度,以做到地方政府事权与财权的匹配。同时,要以生态实验区为核心,以周边地区地方财政为主力,其他地区协调,加大不同地区之间财政转移支付力度,共同建设生态文明。

2.税收政策方面

(1)借鉴国外生态文明建设的成功经验,适时开征生态税,即环境保护税,对破坏生态环境的生产行为和消费行为征收相应数量的税收。如将对二氧化硫、水资源的收费纳入生态税的征税范围,可以加强对污染行为的调节和限制,保护水资源的利用。目前理论界对生态税的呼吁声越来越高,开征生态税已经是一种必然趋势。

(2)完善现行与环保相关的间接税。除开征专门的生态税外(有可能涉及现有税种的调整),对现行与环保相关的间接税种的调整和完善也是十分必要的。如对消费税而言,还应该将更多的资源纳入征税范围,以加强其环保功能。以资源税为例,要完善资源税的立法,科学制定资源税税率,使其能够对级差收入进行调节,强化其资源节约和环境保护职能。

(3)完善税收优惠政策,加强对环保产品和行为的导向。税收优惠是推动生态文明建设投资的一项重要措施,要完善税收优惠政策,明确和细化优惠标准,使其具有实际可操作性。另外,还应采用多种税收优惠形式,如差别税率、投资减免、加计扣除、税收返还等,确保对生态文明建设的税收优惠具有独享性,从而鼓励和刺激生态文明建设。