《学习时报》：县域生态文明建设的矛盾与路径（王立胜）

发布时间：2022-02-23 16:35:00 浏览数：次

生态文明建设的基础和关键在县域。县域生态文明建设是全国生态文明建设的微观基础，是全国生态文明建设的重要环节和关键任务。县域是整个生态文明建设的微观主体，它的成效影响甚至决定着总体效果的实现。在政策体系不健全、监控不得力，而发展冲动又难以遏制的情况下，县域经济增长往往会导致经济发展与人口、资源、环境、生态之间的矛盾日益尖锐。如果在县这一级出现对国家政策的严重扭曲，则生态文明建设的战略目标就会走形甚至是落空。

新世纪新阶段，我国生态文明建设过程中存在大量的矛盾。由于县域经济社会发展的独特性，这些矛盾又呈现出不同于其它层级的显著特点。这些矛盾归纳为以下几个方面。

第一、理论与实践之间的矛盾。

县域生态文明建设与生态文明理论研究、理论建设之间存在着比较突出的矛盾。科学理论指导下才能够产生科学合理的实践，当前，一方面，生态文明建设理论作为刚刚被理论界了解和重视的新兴研究领域，成果较少，而且系统性较差，很难成为体系性的、有指导意义的理论武器；另一方面，当前多数生态文明建设的理论都是从西方引进的，作为脱胎于西方时代背景、价值观念和知识体系、文化体系的这一套话语系统，在多大程度上能够和中国国情、与当代中国发展问题相契合，是一个严重的问题；同时，这些理论如何与县域生态文明建设实践相结合，将理论转化为具体措施还有很长的距离。

第二、实践与制度的矛盾。

生态文明建设的制度化尤其是法制化要求与县域生态文明建设实践之间存在突出的矛盾。一方面，有关县域生态文明建设的政策制定缓慢，甚至出现空白，远远落后于生态文明建设的实践要求，严重影响到生态文明建设的进程；另一方面，作为强制性程度最高，实践效果也最为突出、稳定性最强的生态文明建设法律体系又远远落后于政策制度的建立。政策与法律两方面的缺失，使县域生态文明建设缺乏制度保障，在某种程度上也缺乏实质性的方向性指导，使实践缺乏有效依据，实践的效果将会大打折扣。

第三、任务与认识之间的矛盾。

县域生态文明建设任务十分紧迫而艰巨，但是作为这一任务实践主体的干部群众的认识水平却并未普遍达到应有的程度。一方面，生态文明观念是在工业化高度发达，起码是在工业化接近完成的阶段产生的新思想、新理念，但是在县域经济发展的实践中，欠发达地区工业化水平还不高，一些较为发达的县域当中发展也不平衡，越到基层，工业文明的渗透力越弱，就导致人们对工业文明的反思到达不了生态文明这样的高度和深刻程度，因而对于生态文明建设任务的紧迫性和必要性认识必然滞后。另一方面，观念决定行动，这样的一种认识方式和认知水平，导致干部群众建设生态文明的积极性、主动性都明显不足，表面应付的多，创造性地开展工作的少，会议文件上讲得多，实际工作落实得少，成为县域生态文明建设的巨大阻碍。

第四、任务与能力之间的矛盾。

“知易行难”，想得到不一定能够做得到。将生态文明建设由概念、理论、政策落实为具体的行动，呈现为扎扎实实的成果，还需要干部群众，尤其是干部群体普遍掌握新的管理手段、新的操作技术和新的行政方式，如何以生态文明的理念协调各方面的利益关系、调整产业结构、转变行政行为模式，如何采用符合社会主义市场经济原则的手段创造性地开展工作，这些都是生态文明建设这一新的任务对干部们提出的新要求。

第五、行政空间封闭性与县域生态文明建设地理空间开放性的矛盾。

就行政管理的基本原则而言，严格的行政区划是必需的，也就是说，必须形成相对封闭的某一行政单元的管辖区域空间，行政权力在这一空间范围内运行并发挥作用。但是从县域生态文明建设实践角度来看，则会出现新的矛盾问题。生态系统是开放性的，这一系统与封闭的行政区划并不吻合，这样就导致生态建设的系统性与县域政府行政范围的局限性之间存在严重冲突。例如，同一个流域被不同的县级行政单元切割成互不相干的几个部分，上游河流污染严重，下游流域县域行政部门很难治理，也很难处理；周边县域空气污染影响了本县域，往往也十分难以协调。

第六、行政体制的条块性与县域生态文明建设整体性的矛盾。

县域生态文明建设是系统性、整体性很强的工作，这一方面要求在工作中必须具备整体性的观点和思路，从统筹兼顾的角度进行全面把握，而不能够就事论事；另一方面，在资源的调度使用上也必须具备整体协调的能力。当前，行政体制条块分割对县一级统一调度力量，统筹协调资源都产生多方面影响。从生态文明建设角度来看，山、水、树、空气、道路等等是一个整体的系统，是一个系统的组成要素，但是在行政资源方面这些要素却又隶属于不同的行政部门，在资金和资源的使用方面会出现有些学者所讲的“买棺材的钱不能买药吃”的现象。县级统筹使用资源能力的削弱极大地影响着县域生态文明建设的进程。

第七、县域生态文明建设任务艰巨性与县域资金供给的匮乏性的矛盾。

县域生态文明建设作为从根本上改变人们思想观念、认知结构、心理状态和生活方式的巨大工程，作为彻底转变县域经济发展模式、优化产业结构、就业结构的巨大工程，作为治理污染、彻底改善环境面貌的巨大工程，在各个方面都需要大量的资金投入。但是多数县级财政至今未能摆脱“吃饭财政”的困局，税收体制和财政体制对县一级财力有相当大的影响，在各个地方“保工资、保运转、保稳定”的基本要求满足之后，能够拿出钱来大量投入到实质性的生态文明建设中去成为一件十分困难的事情，而使用市场化的方式融资进行这方面的工作又面临多方面因素的限制。资金困扰成为县域生态文明建设最主要的矛盾之一。

第八、“压力型体制”与县域生态文明建设的矛盾。

长期以来，我国一直在实行赶超型的现代化模式，相应的在行政管理方面形成了自上而下的“压力型体制”。一级政府为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，各级党委和政府把这些任务和指标层层量化和分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。在这种压力型体制之下，县级政府着眼于任务指标的完成，生态文明建设往往会被置于次要的位置。同时，赶超型现代化模式使得县级政府产生极其强烈的发展冲动，在当前的财政体制框架之内，这种冲动更被进一步放大而变得难以遏制，在具体实践中则表现为财政收入至上、GDP至上、增长速度至上，这些与建设生态文明理念都是格格不入的。这一方面的矛盾成为制约县域生态文明建设的结构性因素。

从以上几个方面可以看出，把握县域生态文明建设中发展的知识性、审视的整体性、调控的综合性这些基本原则的重要意义，更能够体会建立有利于生态治理的倾斜政策体系、多元化的生态治理投入体系，建立以绿色GDP为核心的经济发展与生态治理考核评价及管理体系的极端重要性。

(作者系中共山东省青州市委书记)

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