建设人水和谐的黄河下游滩区刍议（张旭,等）

发布时间：2022-02-24 15:09:17 浏览数：次

作者：张旭杜延丰徐玉堂

黄河滩区是黄河下游独有的一种河道形态。它除具有行洪、蓄洪、滞洪作用外，还具有一般蓄滞洪区所没有的滞沙、沉沙功能。黄河下游滩区生活着180余万群众，滩区水旱灾害频繁，属于典型的农耕经济，经济结构单一，效益低，公共基础设施差，造成滩区群众较为贫困，经济状况与周边地区的差距越来越大，已经成为河南、山东两省最贫困的地区之一。

但是，长期以来，国家仅仅将黄河下游滩区定性为一般意义上的“行洪河道”，滩区群众受淹后没有经济补偿，没有相应的扶持政策。自20世纪90年代初开始，国家对于滩区仅仅实行免收农业税的优惠政策。2006年1月起，国家废止了《农业税条例》，全国免收农业税，使“堤内堤外一个样”，滩区这一仅有的优惠也没有了。更令滩区群众心理不平衡的是，2006年5月，国务院出台了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，将继续按照开发性移民的方针，完善扶持方式，加大扶持力度，改善移民生产、生活条件，逐步建立库区经济发展、生态环境改善、农村社会稳定的长效机制，使水库移民共享改革发展成果，并决定自2006年7月1日起，对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。而世世代代生活在滩区的群众，目前没有享受到任何补偿和补助，导致滩区群众为了自己的生命财产安全只能以修生产堤的方式自保，加剧了河槽萎缩和“二级悬河”的发育。

党中央提出了建设社会主义新农村的伟大号召，黄河滩区也应该共享改革开放的成果，加快社会主义新农村建设步伐。笔者对完善黄河下游滩区政策提出以下建议。

一、预构第一道防线，减少滩区受淹几率。

洪水经过小浪底水库等骨干工程的调蓄后，黄河下游发生大洪水或者特大洪水的几率变小，但从更大的空间尺度考虑，黄河流域发生大洪水或者特大洪水的可能性依然存在，黄河大堤保障作用依然突出。基于这一事实，可统一布设生产堤，统一设防标准，减少滩区受淹几率。对于治导线以内的生产堤，由于阻碍行洪，应坚决予以清除。对于治导线之外的生产堤，统一布设，统一设防标准，做到中常洪水保生产、大洪水保安全，既可减少滩区的受淹几率，又可对各自为政修建的生产堤统一进行规范，并严禁私自加固、加高生产堤。

对于生产堤至黄河大堤的区域，统一规划建设，使其成为黄河的蓄滞洪区，正式命名编号；并启动调整国家蓄滞洪区名录工作，将黄河滩区正式列入国家蓄滞洪区名录，为解决滩区受灾后补偿工作扫清法律障碍。

二、黄河滩区受灾几率大，为防洪保安全做出了牺牲，应该予以补偿。

据不完全统计，1950～2004年，黄河滩区有44次出现漫滩，平均每1.27年就发生一次漫滩。而《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》附录规定的法定蓄滞洪区中，淮河蒙洼蓄滞洪区自1953年设立后，曾14次启用，是53个蓄滞洪区中启用几率较大的蓄滞洪区之一。有些蓄滞洪区设立后一次也没有启用过。比较国家其他蓄滞洪区，黄河滩区受淹几率大，更应有资格参照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，享受运用补偿政策。根据黄河下游滩区的特点、黄河治理开发的需要和国家财政负担能力，国家补偿不应是简单的受淹后资金补偿，而应当是多方式和多渠道的补偿。

1.事前风险规避

首先，按照《防洪法》，对居住在距离主河槽较近、受淹风险大的村庄，有计划地予以移民建镇，尽量将群众从洪水高风险区迁出。如2005年，菏泽市将原滩区内的19个村庄4700余户群众进行整体移民迁建，从根本上解决了这些人的后顾之忧。迁移不出去的，应加快避水村台的建设步伐，为滩区群众提供安全保障。

2.临时撤离的安置补偿

群众已有的房子在没有水毁之前不可能、也没有必要马上扒掉重建。可以在遭到水毁后按长江移民建镇的补助标准扶持群众在避水台上重建。这样既减小了群众的负担，也减轻了国家财力负担。在这个过渡期，应制定临时保障基本生活的标准，给予临时撤离的安置补偿，以保证这部分人员的临时安置和社会稳定。

3.运用后的经济补偿

黄河滩区进行蓄滞洪水运用后，往往造成滩区大面积耕地沙化，危害性及经济损失比一般蓄滞洪区都要严重。而《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》所规定的“保障滩区居民基本生活、有利于恢复农业生产的原则”，对农作物、专业养殖和经济林的补偿，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50~70%、40~50%、40~50%补偿，明显偏低。鉴于黄河滩区的特殊性和危害的严重性，建议根据国家财政状况，对滩区农作物、专业养殖和经济林逐步实行全额补偿。

对于农作物补偿范围，笔者认为，种植在工程治导线或者生产堤以内的农作物，也就是种植在嫩滩内的农作物，建议不予补偿。因为嫩滩本身就是主要行洪河道，在土地属性上既非基本农田，也非一般耕地，而是滩涂，耕者在滩涂上种植农作物，本身应该承受风险。对于种植在工程治导线或者生产堤至黄河大堤区域内的农作物，应该予以补偿。

对于黄河滩区住房、家庭农业生产机械和牲畜以及家庭主要耐用消费品的补偿，由于其不具有特殊性，可按照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定的标准予以补偿。

4.长期经济补助

在国家全部免除农业税后，黄河滩区享受不到任何优惠政策。鉴于黄河滩区受灾后呈现出水灾和土地沙化的双重性，灾害程度较重。建议参照国务院《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等规定，对黄河滩区实行采取长期补助的办法，使滩区群众生活达到当地堤外农民平均生活水平。

完全滩区群众是指居住和耕地完全位于黄河滩区的群众。半滩区群众是指居住在黄河大堤之外，但耕地位于黄河滩区的群众。对完全滩区群众，借鉴《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》补助标准，每人每年补助600元，直至其搬出黄河滩区为止。对半滩区群众，每人每年补助300元，直至其在黄河滩区没有土地为止。当然，完全滩区群众也有转化为半滩区群众的可能性。

5.后期扶持

国家或当地政府应加大对黄河滩区经济发展的扶持力度，调整区内经济结构和产业结构，积极发展农牧业、林业、水产业等，因地制宜发展第二、三产业，鼓励当地群众外出务工。加强滩区土地管理，土地开发利用和各项建设必须符合防洪的要求，实现土地的合理利用，减少洪灾损失。滩区所在地人民政府要制订人口规划，加强滩区内人口管理，实行严格的人口政策，严禁堤外人口迁入，鼓励滩区内常住人口外迁，控制滩区内人口增长。　

稿件来源：黄河报·黄河网

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