政府投资工程项目代建制浅析

发布时间：2022-03-08 15:06:58 浏览数：次

(内蒙古自治区气象局计划财务处，内蒙古呼和浩特 010010)
摘要：文章介绍了政府投资工程项目代建制的内涵，分析比较了代建制的优点以及代建制在实践过程中存在的问题，并提出了改进措施。
关键词：政府投资；工程；代建制；浅析
中图分类号：F281 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2008)06—0105—02

]近年来随着我国投资体制改革的深入，政府投资项目的建设管理模式已由投、建、管和用多位一体的模式，逐渐向投、建、管和用职能分离的模式转化。通过“代建制”，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资工程项目管理的一种创新。
1 代建制的内涵

代建制是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。政府投资项目代建制，是指政府委托第三方以建设期法人地位，对所投资工程进行专业化管理的模式。它形成了投资、建设、管理、使用相分离的权责明确、制约有效科学规范的管理体制及运行机制。

长期以来我国各级政府对直接投资的工程项目管理方式多实行财政投资，政府管理的单一模式，即建设、监管和使用多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端。①一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力和效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败。②一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束，机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。③政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者即政府和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致钓鱼工程和超规模、超标准、超预算、拖延工期，甚至因出现资金缺口而拖欠工程款等现象的产生。④政府投资工程，各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题，也不能适应市场化改革的需要。
2 实施代建制的优势
2.1 以专业化的代建单位代替使用单位来行使项目建设实施的组织管理职责，保证了项目建设质量。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，有效地提高了项目建设和管理水平。
2.2 从机制上强化了管理体制，有效防止了项目超概算。“代建制”项目以合同的形式，界定政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务，彻底解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，也有利于代建单位排除项目实施中出现的各种行政干扰。代建单位在签订《委托代建合同》的同时，需缴纳一定比例的银行履约保证函，形成了对代建单位全面履行代建义务的制约机制，从而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投资项目中的“三超”现象。同时，适当的奖惩机制，也有利于激励代建单位不断提高管理水平、降低项目建设成本。
2.3 转换了投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。“代建制”项目中，使用单位无需再抽调机关人员成立基建班子，能够从繁琐的项目管理事务中解放出来，即便于集中力量完成本职工作，也能够加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，促使代建单位在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度。这就在很大程度上避免了一方说了算的现象，规范政府投资项目的管理行为。
2.4 铲除了滋生腐败的体制土壤。现行政府投资项目管理体制下，政府并未真正行使投资主体的职能。建设单位独掌建设资金的支配权，却游离于有效的监督之外，这为其在项目动拆迁、设计、施工、监理和设备材料采购过程中进行权、钱交易的腐败行为留下了空间。“代建制”项目以公开、透明的社会招标代替了原来的暗箱操作，以政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系取代了现行体制下的政府投资主管部门与使用单位的行政关系，阻断了有关单位的权利寻租之路，切断了众多利益输送过程，从源头上有力地遏制了建设领域腐败现象的产生，保护了干部，避免了“大楼建起来，干部倒下去”现象的发生。
3 在代建制的实施过程中，存在的问题
3.1 大多数代建企业属于赢利性公司。在有些地方，代建制企业除收取代建管理费外，还收取不同比例的提成。这样一来，代建公司为赚取“提成”或追求利润最大化，很可能出现片面压低投资、降低施工标准等现象，影响了政府投资的质量和效益。　
3.2 由于代建公司属于企业性机构，天然具有某种不稳定性，特别是在相关法律尚不完善的情况下，一旦撤销或改行，将无法落实“质量责任终身制”。从这一角度看，难怪有些人偏激地批评“代建制”甚至还不如原有的各自为政的“指挥部”、“基建办”模式。　
3.3 目前大多数的代建公司规模普遍太小，过小的规模对这些机构的有效履行建管职责形成了巨大的挑战，发展很不平衡，总体素质和水平不高。力量薄弱，局限性大，不具备真正从事工程项目管理的实力。同时，在市场经济条件下，代建公司之间从自身利益出发必定出现盲目“抢饭吃”现象，导致不规范竞争行为愈演愈烈，给招标投标和日常工程管理造成被动影响。　
3.4 代建公司承接政府投资项目，透明度不高，难以避免“暗箱操作”等人为因素，易产生腐败问题，不利于反腐倡廉。　
3.5 在个别实施政府项目统一管理的地区，一个机构统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了一定程度的垄断。
3.6 项目使用管理单位和代理机构的责、权、利不够明确，导致运作过程出现不同程度的混乱。
4 完善代建制的措施
4.1 代建制单位是要以常设性的事业单位为主来设置，不以盈利为目的且具有很强的独立性，在项目建设实施中没有自身特殊利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心更强。
4.2 应按照“基本集中”和“抓大放小”的原则确定代建项目范围，公益性项目及以社会、环境效益为主的准公益性项目均应纳入代建范围，其次包括政府出资建设的市政工程、党政单位办公和业务用房以及科教文卫体等社会性基础设施，原则上均应纳入代建范围。
4.3 按照“尽量全过程负责”的原则设定代建机构职责，代建机构人员规模适度，满足工作要求。
4.4 有关代建制的法律法规还有待健全，与之相配套的法律法规也应尽快完善。随着社会各界对代建制的不断熟悉和了解，随着代建制的不断发展和完善，代建制必将在我国政府投资工程项目管理中发挥出更大的作用。
［参考文献］
［1］尹贻林，阎孝砚政府投资项目代建制理论与实务［M］天津：天津大学出版社，2006.
［2］陈向维关于北京市政府投资项目代建管理存在的问题和改革意见中国公路网，2004.

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