中国牧区合作金融发展模式选择

(内蒙古自治区财政厅，内蒙古 呼和浩特 010010)
摘 要：笔者综合考察了我国农村牧区合作金融的 现状，结合国际农村合作金融成功经验，总结和设计了符合我国牧区经济、金融发展需要的 合作金融发展模式及牧区合作金融改革推进的步骤与策略。
关键词：牧区；合作金融；模式
中图分类号：F812.8  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2009)10—0037—02

农村合作金融事 业始于19世纪中叶,它是指农户和农村经济组织为了改善自身的融资地位 和融资条件,促进自身经济发展,在政府的支持下,按照合作金融的基本原则组建金融组织,并 主要为其组织成员提供融资服务。中国推行全国统一的农村合作金融模式，虽由于各地区之 间的经济差别会带来一些负面影响,但对社会主义建设初期农村经济的发展作出了巨大的贡 献，随着社会主义新农村建设在全国范围内铺开，农村合作金融组织的弊端和缺失逐渐暴露 出来，不利于充分发挥其在新时期对农村经济增长的推进作用,所以考虑在农村地区重塑农 村信用社的合作机制,严格按照合作制的原则来重新建立农村信用合作社。这样才能适应于 高速发展的农村经济主体对资金需求的多层次性,满足中国农村经济发展的需要。
1 我国农村牧区合作金融发展中存在的问题
1.1 农村牧区信用社的合作性质淡化

农村牧区信用社作为我国农村牧区合作金融的主体，它的合作性质被淡化。合作金融，是人 们在经济活动和社会活动中，为了改善生活和生产条件，获取融资服务，按照自愿入股、民 主管理、互助互利的原则组织起来的一种信用活动形式。其性质决定农村牧区信用社与农牧 民有着天然的联系，应该充分发挥农村牧区信用社为社员服务的宗旨。但是我国农村牧区信 用社更多的是朝着国家银行的性质发展，忽略了自身创社的合作性质，背弃农牧民。因而使 农牧民失去了对农村牧区信用社的信任。
1.2 农村牧区信用社资金投向非农化

随着经济环境的变化，特别是在市场经济条件下，农村牧区信用社开始以追求利润为目标， 由于农业的弱质性和生产经营风险，从而使其真正投入“三农”的资金很有限，而是将大量 资金投入了城镇企业、国有企业和其他非农产业，致使大量资金从农村牧区转移到城镇，违 背了农村牧区合作金融的初衷造成了农牧民贷款难的普遍现象，加速了城镇与农村牧区经济 发展的“马太效应”。同时使信用社的储源陷于枯竭，资金难以周转，反过来又限制了合作 金融自身的发展。
1.3 农村牧区信用社管理水平低，经营环境恶化

目前，我国绝大部分农村牧区信用社不良资产的比例很高，形成了巨大的潜在风险。这一方 面，由于农村牧区信用社的资产结构不合理，形式单一，信贷资产比例过高；低息存款少， 负债成本较高；管理体制不健全，缺乏有效的风险防范手段和内在激励机制；结算渠道不畅 ，严重影响了农村牧区信用社服务市场的拓展。另一方面，由于经营环境不断恶化，投向城 镇企业与其他非农产业的资金自身难以消化，许多企业借改制破产为名，逃废和悬空信用社 债务，这种不健康的债务文化蔓延，很容易造成新的道德风险；经营负担太重，承担了农村 牧区90%以上的农业贷款，而其政策亏损无法得到弥补。另外，最近几年，国家有关部门取 消了对信用社税费优惠政策，加剧了信用社经营的困难。
1.4 农村牧区信用社日益“官办”化

虽然我国农村牧区信用社自1996年与中国农业银行脱钩，自立门户，但其没有理顺与各级机 构之间的关系，主要仍依附于党政的行政管理、计划管理。主要表现在内部结构上的“上虚 下实”，信贷管理方式的政策性、计划性较强；农村牧区信用社的独立法人机制不健全，对 纯“官办金融”依附性强，人事管理由上级部门统揽等。
2 国际农村合作金融发展的基本规律

世界各国农村合作金融发展的模式不一，经营管理方式也多种多样。归纳起来，具有以下规 律:①逐步从分散走向统一，各国基本上形成了全国性或区域性的合作金融网络组织；②自 上而下地控股，基本上都是基层信用社向地区合作银行投资入股，地区合作银行再向中央合 作银行投资入股，而且中央合作银行一般都有政府资金投入，以形成完善的经营体系；③各 国基本上都采用多级法人制，各级机构都是独立的法人实体，以适应不同发展情况的农村； ④各国的合作金融组织都实行民主管理，并且有相应的严格的管理制度；⑤各国政府对农村 合作金融组织都采取积极的保护和支持政策；⑥各国政府都建立了相对独立的农村合作金融 法律体系。这些基本规律都折射出一个国家想要建立一个完整有效的农村合作金融体系所必 须具备的条件，也是作为发展中国家特别是我国这样一个发展大国在组建和发展自己的农村 合作金融体系时值得借鉴的先进经验。
3 我国牧区合作金融发展模式选择

我国牧区合作金融起步晚，而且积累的问题已相当严重，所以，从目前中国牧区经济及牧区 合作金融的实际出发，借鉴国外农村合作金融发展的有益经验，确立和完善符合我国牧区经 济、金融发展需要结合的牧区合作金融发展模式显得尤为重要。结合已有的研究成果，可供 我国牧区信用合作社发展选择的模式主要有以下四种：
3.1 规范化的合作经济模式

这种模式是按严格的罗虚代尔合作原则组织起来的信用社。主要内容包括:①自愿参加原则 。即牧民可以自愿加入或退出信用合作社，合作金融组织不得以任何形式加以限制。②盈余 分配原则。合作金融组织对社员的股金、借款和存款均实行低利，以此作为资金的使用费， 合作金融组织的盈利主要用于增进社员福利。③民主管理原则。合作金融组织的方针和重大 事宜由社员积极参加与决定，社员有平等的选举权(一员一票)，选举产生的代表要对社员负 责。这种模式的优点是更好的体现了牧区合作金融的合作性以及全心全意为社员的服务宗旨 ，提高社员民主管理的自觉性与积极性。缺点是无法突破社区的限制提高资金的使用效益， 不利于信用社在区域和全国层面上形成统一的组织不能在更大范围内抵御风险。
3.2 一级法人制的合作银行模式

这种模式是按照从逐步分散到统一的原则，在原有乡镇信用社的基础上进行合并，建立县级 信用合作的联社，或称之为合作银行。合作银行为一个独立的法人，而原来的各乡镇信用社 取消法人资格成为合作银行的分支机构。在我国苏南等农村经济比较发达的地区，农村信用 社正朝着这种模式发展。这种模式有利于克服单一个体的弱点，增强牧村牧区合作金融组织 整体的抗风险能力。但是这种合作银行已不再是严格意义上的合作经济组织，而是以盈利为 目的的股份合作金融组织，有些学者认为这也正是我国农村牧区合作金融改革的一个方向。 
3.3 分散化的商业银行模式

该模式将牧区信用社商业银行化，即将原有的牧区信用社改造成众多的小商业银行，由牧民 、牧区集体经济、牧区其他合作经济体、乡镇企业等经济主体共同出资，出资者与银行之间 形成银行股东与银行的关系。经营目标追求利润最大化，管理方式严格按照股份制商业银行 模式运作，其经营范围比原信用社大，与一般商业银行的业务范围相同。尽管这种模式有望 改变我国目前牧区信用社的内控机制和管理模式，从而使信用社摆脱经营困境，提高其盈利 能力，但是由于农业生产的资金使用效益远远低于二三产业，从而使牧区信用合作社在利 益目标的驱使下将资金投入到城镇与非农产业，从而背离了为牧民服务的宗旨。
3.4 多级法人的合作银行模式

这种模式是根据自上而下控股的原则，在各乡镇信用社的基础上按行政区划或经济区划建立 起县级合作银行，在县级合作银行的基础上建立起全国统一的农业合作银行，乡、县、省和 国家级合作银行都具有独立的法人资格。这种模式虽然有利于牧区信用社抵御风险和开拓业 务，但这无异于把已从中国农业银行脱离出来的农村牧区信用社给它交回去，或形成一个新 的中国农业银行，这对牧区经济的发展并无多大的意义。通过以上比较分析，我国牧区合作 金融的目标模式应该是由中国农业银行控股的两层次的二级法人制合作金融体系。这一体系 就是将现有的乡镇信用社按照罗虚代尔合作原则改造成规范的合作金融组织，然后按自下而 上地控股原则，建立起县级合作银行，或将现有的县级信用联社改造成县级合作银行，使其 成为按股份制构建、按合作制运行的“准合作银行”。再由各中国农业银行的市级分行对各 县级合作银行进行控股，并实施管理指导和业务渗透从而通过现有的中国农业银行建立起一 个全国统一的农村牧区合作金融体系。
4 我国牧区合作金融改革的推进步骤与策略
4.1 创造良好的外部环境

首先要改善牧区的经济环境，主要是长期稳定维持牧区草畜双 承包责任制，保证对牧区合作金融需求的稳定性。另外，推进乡镇企业产权制度改革大力发 展民营经济和牧区商品经济，建立一个较为完整的牧区经济市场，只有使牧区合作金融的外 部环境改善，才能为其发展提供有力的保护措施。
4.2 建立健全牧区合作金融的法律法规

由于合作金融的特殊性，牧区 合作金融的发展需 要政府提供相应的制度环境与规则，这样牧区合作金融才能正常有序的发展起来。因此，为 了规范合作金融事业的发展和保护合作金融组织的权益应进快制定《农村牧区合作金融法》 ，给牧区合作金融组织提供必要的法律支持，使牧区合作金融组织真正成为牧民自己的组织 ，确立牧区合作金融的法律地位，规范政府和牧区合作金融组织的关系，依法保护合作金融 组织及其社员不受侵害等，为牧区合作金融的发展提供法律保障。
4.3 健全民主管理，强化内部约束机制

社员入股、民主管理、为社员 服务是合作制原则的基 本内核。要完善强化民主管理，①要明确社员代表大会是信用社最高权利机关，理(监)事会 是大会闭会期间行使职权的常设机构，社代会的召开和理(监)事会的组建，应按法定的程序 进行。②坚持民主选举的原则，凡涉及大计方针的业务、财务活动、机构设废、人事任免等 ，均应经民主讨论决定。③突出“一人一票”制原则，即信用社社员既是信用社的股东，又 是信用社的主人。④加强民主监督。主要是由监事会组织实施，社员有权对信用社的工作提 出批评、建议和质询。当然，我们不仅要做到民主管理，还应强化内部约束机制。
4.4 加强政府的政策支持

政府应制定扶持牧区合作金融组织发展的优 惠政策，但政府对 牧区合作金融的支持应在合理的限度内，不要对牧区合作金融机构实施行政干预。对牧区合 作金融组织的政策支持大体表现在两个方面:①税收优惠。由于牧区合作金融机构的服务 对象大多是牧户和小工商业者，考虑到对这些社员放款数量多、金额小，费用高而利润少， 所以政府应给予特殊的低税、减税和免税的优惠。②财政资助。政府可以通过设置专项预 算资金以入股和无偿补贴形式投入到牧区合作金融领域，推动牧区合作金融业务的发展。同 时，央行等一些金融机构也应对牧区合作金融实施特殊的政策，如适当降低法定存款准备金 率，为其发展创造宽松的环境。
4.5 建立完善监管体制

中国人民银行的各级监管机构按照合作经济原 则，加强对牧区合 作金融的行业自律，通过建立自律性组织对牧区合作金融的经营行为进行规范，重点加强核 算、改善经营、建立健全内控制度并督促落实。督促其坚持“三农”服务宗旨。同时，加强 现场监管和对高风险的跟踪监管，进一步防范和化解金融风险。当然我们也可以建立一个直 属于国务院领导，与银监会、证监会、保监会并列的合作金融监管委员会，由其行使对牧区 合作金融的监管。在地方设立其派出机构执行监管，使其健康稳定的发展。
4.6 加强牧区合作金融的创新

金融发展要靠创新，不创新就没有生机 活力合作金融创新要开通思路，树立大金融观念，用发展眼光，致力于自身开拓，努力实现 2个创新:①金融业务创新，可开办代收代付、代保管和信息咨询牧区保险等服务项目，大力 发展中间业务 ；②服务手段创新，通过通存通兑、电子联行、电脑清算及通讯等手段，扩大组织资金和 新业务范围，提高整体服务水平和竞争能力。
［参考文献］
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