事业单位内部控制原因及方法探索
发布时间：2022-04-05 15:24:55
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摘要：事业单位在遵守国家的大政方针、组织生产业务活动，完成事业任务目标过程中，各种问题的发生和风险的存在是难免的。虽不像企业单位“复杂”，但为了消除问题、化解风险，促进发展，事业单位也应实行内部控制。那么事业单位应在为什么进行内部控制，想达到什么目的，遵循什么样原则，控制什么，怎么控制等方面进行积极探索。
关键词：事业单位；内部控制；探索
财政部等发布的“企业内部控制基本规范”使企业单位建立与实施有效的内部控制有法可依、目标明确、内容全面、方法可行。事业单位由于承担政府职能，不具有营利性，实行部门预算和集中支付，在发展目标和经费管理体制上和企业有很大不同，在内部控制建立与实施上，虽可以借鉴“企业内部控制基本规范”的基本理念、原则、方法等，但不能照搬照抄。鉴于此，有必要对事业单位内部控制进行探索，寻求适合事业单位特点的内部控制途径，以规范事业单位工作的开展，减少问题，化解风险，促进事业目标的实现。
一、内部控制的定义
事业单位要想实施内部控制，必须首先明确什么是内部控制。“企业内部控制基本规范”规定，内部控制是由企业董事会、证监会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。那么借鉴企业内部控制定义，事业单位内部控制可定义为：为实现事业目标，进行经济、管理活动而建立的，规范、协调、制约全体员工的程序、措施的总称。
二、内部控制的必要性
（一）有关政策、法规规定要求进行内部控制
《会计法》第二十七条规定，各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度；第三十七条规定，会计机构内部应当建立稽核制度；《事业单位财务规则》第四条规定，对财务管理活动进行控制和监督是事业单位财务管理的一项主要内容；部门预算制度的实施从客观上要求进行内部控制。
（二）人员素质参差不齐的潜在风险要求进行内部控制
领导独断专行，重大财务活动决策一人说算，管理能力差，则潜在着决策失误、甚至影响事业发展的风险；会计人员道德缺失或牵制不利，则潜在着会计信息失真、资金安全受到威胁的风险；其他人员素质低，不按规定办事，职责不清，后果不计，则潜在着工作质量低下、违规违纪、资产损失等的风险。因此，迫切需要用内部控制限制、规范各层次、各岗位人员的各项行为。
（三）经济活动结果不确定性要求进行内部控制
随着各项事业不断发展，事业单位的经济活动日益频繁且内容日益多样，就经济活动的结果而言，其本身就有成与败两种可能，因此存在极大的风险。例如，事业单位为了获取额外资金收益，用货币资金等方式向其他单位投资，而存在对外投资失败与资产损失的风险；对其他单位提供贷款担保，而造成由于被担保单位的经营亏损等的连带债务风险；对外借款，存在由于借款人无力偿还到时收不回借款的风险等。这就需要对各项经济活动采取针对性的内部控制措施，减小或消除有关风险，促进既定目标实现。
（四）会计核算风险的存在要求进行内部控制
会计核算虽然有一套完整的可以遵循的体系方法，但由于各种因素带来的风险是难免的。例如，由于经费不足而垫支或挤占经费造成经费超支，从而造成没有完全执行部门预算的风险；由于主客观原因产生的会计信息失真，从而造成会计诚信降低的风险；由于会计人员理解偏差使会计处理偏差造成违规使用资金，从而造成遭受审计处罚的风险等，因此需要进行内部控制。
（五）对事业发展的内在追求要求进行内部控制
事业单位为了实现自身的发展，需要从事生产、管理活动，往往制定一系列的方针、措施，去指导、规范人们的工作实践，以堵塞漏洞，减少损失，提高效率，促进既定目标的完成。
三、内部控制的原则
第一，全面性原则。内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖单位的各种业务和事项。
第二，重要性原则。内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。比如内部会计控制、重要经济活动控制。
第三，制衡性原则。内部控制应当在内控体系建设、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督。
第四，适应性原则。内部控制应当与单位承担的任务、业务范围和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。
第五，节约与效率原则。内部控制应以最经济的财力和最合理的人力投入，达到控制成本的节约，实现效率的提高。
四、内部控制的目的
事业单位担负一定的政府职能，为社会提供服务，有既定的发展目标，因此，事业单位内部控制的目的可确定为：保证方针政策贯彻落实，保护资产安全完整，降低各种损失浪费，保证会计信息真实可靠，保障各有关效率提高，促进事业目标实现。
五、内部控制的内容
内部控制实际上是针对人的，因此事业单位内部控制的内容可概括为：权力限制，程序控制，行为牵制，风险防治。
六、内部控制的方法
（一）建立完善的内部控制系统，营造内部控制的环境氛围
事业单位应根据本单位工作性质及其职能，按照科学、精简、高效的原则，合理设置职能部门和工作岗位，明确各部门、岗位的职责，形成职责清晰，分工明确、各司其职、各负其责的工作机制。在此基础上，事业单位应建立包括单位所有领导和员工在内的内部控制系统，成立由单位管理层，财务、后勤、业务部门代表组成的管理组织，实行在党委领导下的行政首长负责制。首先应明确决策、执行、监督等方面的议事规则；其次应制定程序完善、措施可行、目标明确的内部控制制度，并组织贯彻实施。内部控制系统好比一个四层金字塔，塔尖是党委领导下的行政首长，负责领导各项内部控制工作；下层是分析、考评与监督部门，具体负责内部控制的分析考评与监督；再下层是内部控制职能部门，负责制定、修改、完善各项内部控制制度，并负责日常内部控制实施与协调；底层是单位全体员工，负责办理具体内部控制事项，形成一个完整的内部控制系统。
（二）制定旨在提高全员素质的学习制度，提高内部控制质量
再好的内部控制都是由人制定的，也是由人执行的，制度的初衷要求人在执行内部控制时不出偏差和漏洞，这是理想化的结果。但人无完人，因此要努力提高全员的道德和业务素质，提高内部控制的执行质量，通过学习制度的建立可达到这一目的。党中央提出的建设学习型社会，是从我国国情出发的一项国策，因此事业单位应切实加强员工培训和继续教育，培育积极向上的价值观和社会责任感，倡导诚实守信、爱岗敬业、开拓创新和团队协作精神，树立现代管理理念，强化风险意识，形成领导带头学习并发挥主导作用的文化氛围。
（三）权利授予与限制并举
俗话说，有多大权办多大事，有多大的内部控制人权，就有多大的内部控制事权。权力大了容易产生主观臆断，形成不了控制；权利小了办不成事，起不到控制作用。因此授权的同时要限权，达到权利的适中。一是决策的授权与限制。应采取领导集体决策和领导个人决策相结合的方式。重大事项决策权授予单位领导集体，限制领导个人决策的范围与数量标准的权利；单位内部各级管理人员应在授权范围内行使职权并承担相应责任。二是执行的授权与限制。对于具体事项的办理，应给予一定的办理权限，同时用预算、评估、招投标、多程序、多人办理等手段加以限制，并规定限制未授权人接近。
（四）程序过程控制与行为牵制共行
任何内部控制事项的完成都有人的行为的过程，对行为过程的程序控制和对行为本身的牵制有利于防止差错和舞弊，是实现控制目的的重要手段。应明确各种事项的程序控制内容和行为牵制规定。一是决策的程序控制与行为牵制。应规定领导集体决策从开始到行成的过程需要提出问题、讨论、表决等程序。讨论、表决等的程序是一个参与人之间互相牵制的过程，因而有利于克服独断专行、一人说算，有利于形成科学的决策；领导个人决策的形成应向领导集体通报，并承担相应责任。二是执行的程序控制和行为牵制。应规定一件事情的完成需要请示、批准、确定方法、办理、复核、验收等多个步骤，缺一不可，整个过程应涉及多人，而不能由一人或两人完成，只有进行了所有的程序，才能完成事情的办理；执行各个程序的过程就是利用不同人员的行为进行牵制的过程。多步骤和多人共同完成一件事，有利于形成很好的控制和牵制，达到控制目的。
（五）实施部门预算控制
部门预算是将单位年度全部收支纳入预算统一管理，它涵盖了单位年度预计经济事项的全貌。部门预算本身是一个完整的体系，包括预算的编制、批复、执行、分析、评价、监督检查等环节，环环相扣，缺一不可。预算的编制由单位有关领导、财务、业务、人事、后勤部门共同完成，需要单位全体人员的共同参与，是一个多程序、多步骤的过程，保证了预算的全面、可行；预算经上级部门批复后，单位年度整个经济活动过程就纳入预算的控制，为事业单位确定了预算控制目标。部门预算制度的实施，提供了很好的控制方法。一是预算执行控制。事业单位应建立预算执行控制制度，规定按批复的预算内容办理经济事项；对于预算的调整应按程序办理审批手续。财务人员应对照预算，认真审核经办人员的经济报销事项，对于没有审批手续的不符合预算、没有预算或超预算的开支应予以退回，不予报销。二是预算执行分析控制。事业单位应建立对预算执行情况的分析制度，具体职能部门应当综合运用业务、财务等方面的信息，通过因素分析、对比分析、趋势分析等方法，定期开展预算执行情况分析，发现存在的问题，及时查明原因并加以改进。三是预算执行绩效考评控制。事业单位应建立和实施预算绩效考评制度，科学设置考核指标体系，对单位内部各职能部门和全体员工的工作业绩进行定期考核和客观评价，将考评结果作为确定员工职务晋升、评优、降级、调岗等的重要依据。四是预算监督检查控制。预算监督检查控制是指对预算从编制、执行、分析、考评等各环节的审计检查，旨在发现问题，纠正错误，督促整改，以保证整个预算的实际控制效果。
（六）进行风险防范控制
事业单位应当根据设定的控制目标，结合实际情况，采取以下措施，减少问题、降低风险。一是认真执行国家有关法律法规，及时分析有关经济形势和政策，避免路线方向的偏差。二是密切关注各岗位人员的业务能力和素质建设，避免能力偏差和个人风险偏好给单位造成损失。三是随时分析单位的财务状况，从事符合财务实际的财务活动，避免盲目财务活动造成的财务风险。四是针对不断发生的新情况，积极研究新方法，制定新措施，运用新技术，解决新问题。
（七）实施必要的审计监督
部门预算制度虽然将事业单位的所有收支都纳入预算，但不可避免的存在不可预见收支的发生。对预算监督检查的控制并不能包括在预算实际执行过程中不可预见收支的发生及引起的相关行为，因此，事业单位应制定针对整个内部控制的监督检查制度，以保证全面的内部控制效果。应采用日常监督和专项监督相结合的方式，对单位建立与实施内部控制的情况进行常规、持续的监督检查；对单位在发展战略、组织结构、生产活动、业务流程、关键岗位员工等发生较大调整或变化的情况下或者根据内部控制的需要，对内部控制的某一或者某些方面进行有针对性的专项监督检查。有关职能部门应根据内部控制的实施效果，改进内部控制的设计缺陷或运行缺陷，同时跟踪内部控制缺陷整改情况。
事业单位应当结合内部审计监督情况，定期对内部控制的有效性进行自我评价，出具内部控制自我评价报告，完善内部控制。
参考文献：
财政部等.企业内部控制基本规范[S].2008-05-22.
（作者单位：河北省水文水资源勘测局）